“การจะมีรัฐสภาที่ใช้งานได้ จะต้องอาศัยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าใจระบอบการปกครองแบบนี้ดี หากไม่มีประชาชนที่มีสติปัญญามากำกับควบคุม รัฐสภามีแต่จะเสื่อมถอยไปเป็นองค์การที่เลวร้ายและเผด็จการ...”
นี่เป็นความเห็นของ พระยากัลยาณไมตรี ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ผู้เป็นบุตรเขยของประธานาธิบดีวูดโรว์ วิลสัน และเคยเข้ามาเป็นเอกอัครราชทูตสหรัฐประจำประเทศสยามในปี ๒๔๖๘ กลับไปในปี ๒๔๗๕ เพื่อเข้ารับตำแหน่งผู้ช่วยรัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐในสมัยพ่อตาเป็นประธานาธิบดี
ขณะดำรงตำแหน่งอยู่ในประเทศไทย ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ได้ช่วยงานด้านต่างประเทศตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ ๖ และเป็นหัวเรี่ยวหัวแรงในการเจรจาแก้ไขยกเลิกสัญญาสิทธิสภาพนอกอาณาเขตกับชาติตะวันตกหลังสงครามโลกครั้งที่ ๑ จนได้รับพระราชทานบรรดาศักดิ์เป็นพระยากัลยาณไมตรี ต่อมาในรัชกาลที่ ๗ ได้ร่างรัฐธรรมนูญถวายพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฉบับหนึ่ง
พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯทรงมีพระราชดำริที่จะพระราชทานรัฐธรรมนญให้ราษฎรตั้งแต่ขึ้นครองราชย์ ทรงมีพระราชหัตถเลขาสอบถามความเห็น พระยากัลยาณไมตรีเกี่ยวกับระบอบการเมืองหลายข้อ เช่น
“สักวันหนึ่งประเทศนี้จะต้องมีระบบการปกครองในระบบรัฐสภาหรือไม่ และระบอบการปกครองในระบบรัฐสภาแบบแองโกล-แซ็กสันนั้น เหมาะสมกับชาวตะวันออกหรือ”
“ประเทศนี้พร้อมหรือยังที่จะมีการปกครองระบบผู้แทนราษฎรในรูปใดรูปหนึ่ง”
“เราควรมีนายกรัฐมนตรีหรือไม่ ควรเริ่มใช้ระบบนี้ในตอนนี้เลยหรือไม่”
“เราควรมีสภานิติบัญญัติหรือไม่ องค์ประกอบสภาเช่นนี้ควรจะเป็นเช่นใด”
คำตอบของพระยากัลยาณไมตรีตอนหนึ่งกราบบังคมทูลว่า
“การจะมีรัฐสภาที่ใช้งานได้ จะต้องอาศัยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าใจระบอบการปกครองแบบนี้ดี หากไม่มีประชาชนที่มีสติปัญญามากำกับควบคุม รัฐสภามีแต่จะเสื่อมถอยไปเป็นองค์การที่เลวร้ายและเผด็จการ ตราบใดที่ปวงประชาชาวสยามทั้งหลายยังไม่ได้รับการศึกษาสูงกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน การพยายามตั้งองค์กรเชิงรัฐสภาที่ประชาชนเลือกตั้งมามีแต่จะนำอันตรายใหญ่หลวงมาให้ ดังนั้น จึงดูไม่มีทางเลือกนอกจากการคงไว้ซึ่งระบอบการปกครองที่อำนาจเด็ดขาดยังคงอยู่กับพระมหากษัตริย์ อย่างน้อยที่สุดในช่วงปัจจุบันนี้”
พระยากัลยาณไมตรีได้ร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯถวายตามรับสั่ง ซึ่งมีแนวทางตามที่ได้ทูลถวายความเห็น ทั้งหมดมีแค่ ๑๒ มาตรา ซึ่ง ดร.วิษณุ เครืองามได้แปลเป็นไทยไว้ว่า
มาตรา ๑ อำนาจอธิปไตยเป็นของพระมหากษัตริย์
มาตรา ๒ พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีนายหนึ่งซึ่งรับผิดชอบต่อพระองค์ในการบริหารราชการแผ่นดินทั้งปวง และให้นายกรัฐมนตรีอยู่ในตำแหน่งตามพระราชอัธยาศัย
มาตรา ๓ ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบในการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีทั้งหลายซึ่งเป็นเจ้ากระทรวงต่างๆ โดยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์ในกิจการทั้งปวงของแต่ละกระทรวง และต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติภารกิจตามนโยบายทั่วไปของรัฐบาล ดังที่มีพระบรมราชโองการ และรับผิดชอบในการประสานงานระหว่างกระทรวงต่างๆ เพื่อให้บรรลุนโยบายดังกล่าว
มาตรา ๔ ให้รัฐมนตรีแต่ละนายรับผิดชอบโดยตรงต่อนายกรัฐมนตรีสำหรับงานในกระทรวงของตน และให้ร่วมปฏิบัติภาคกิจตามนโยบายทั่วไปของรัฐบาลตามคำบัญชาของนายกรัฐมนตรี
มาตรา ๕ ให้มีการประชุมคณะรัฐมนตรีโดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน โดยให้คณะรัฐมนตรีประกอบด้วยรัฐมนตรีทุกนาย คณะรัฐมนตรีอาจอภิปรายปัญหาสำคัญอันเป็นประโยชน์ได้เสียร่วมกันได้ แต่ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบในการลงมติทั้งปวง
มาตรา ๖ ให้นายกรัฐมนตรีกราบบังคมทูลพระมหากษัตริย์เพื่อขอรับพระบรมราชวินิจฉัยในปัญหาทั้งปวงอันเกี่ยวด้วยนโยบายทั่วไป และไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใดก็ตาม นายกรัฐมนตรีต้องปฏิบัติตามพระบรมราชโองการ
มาตรา ๗ พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งมนตรี ๕ นายประกอบกันเป็นอภิรัฐสภา ให้นายกรัฐมนตรีเป็นอภิรัฐมนตรีสภาโดยตำแหน่ง แต่ห้ามรัฐมนตรีนายอื่นดำรงตำแหน่งสมาชิกด้วย อภิรัฐมนตรีไม่มีอำนาจทางบริหารไม่ว่ากรณีใดๆก็ตาม อำนาจหน้าที่ของอภิรัฐมนตรีสภามีเพียงถวายความคิดเห็นแด่พระมหากษัตริย์ในปัญหาเกี่ยวด้วยนโยบายทั่วไป หรือปัญหาอื่นอันมิใช่รายละเอียดเกี่ยวกับงานบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลเท่านั้น อภิรัฐมนตรีสภาไม่มีอำนาจเสนอแนะให้แต่งตั้งใครดำรงตำแหน่งใด ตลอดจนเสนอแนะรายละเอียดเกี่ยวกับการปกครอง อย่างไรก็ตาม อภิรัฐมนตรีมีอำนาจเปลี่ยนแปลงผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี
มาตรา ๘ พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและถอดถอนสมาชิกองคมนตรีสภาตามพระราชอัธยาศัย
มาตรา ๙ ภายในเวลา ๓ วันนับแต่วันเสวยราชสมบัติ พระมหากษัตริย์จะทรงเลือกบุคคลหนึ่งเป็นทายาทด้วยคำแนะนำและยินยอมขององคมนตรีสภา บุคคลผู้จะเป็นทายาทได้นั้นจะต้องเป็นโอรสของพระมหากษัตริย์และสมเด็จพระบรมราชินี หรือเป็นบุคคลอื่นซึ่งอยู่ในราชตระกูล แต่ทั้งนี้ไม่จำต้องอยู่ในลำดับฐานะมีพระราชอิสริยยศสูง หรืออาวุโสสูง การกำหนดบุคคลใดให้เป็นรัชทายาทย่อมไม่อาจเพิกถอนได้ แต่อาจถูกทบทวนใหม่ได้ในเวลาสิ้นสุดของทุกกำหนด ๕ ปี โดยพระมหากษัตริย์ด้วยคำแนะนำและยินยอมขององคมนตรีสภา หากพระมหากษัตริย์สวรรคตก่อนมีรัชทายาท ให้องคมนตรีสภาเลือกบุคคลหนึ่งขึ้นเป็นรัชทายาททันทีหลังพระมหากษัตริย์สวรรคต ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใดก็ตาม สามในสี่ของสมาชิกองคมนตรีสภาซึ่งอยู่ในราชอาณาจักร ย่อมประกอบกันเป็นองค์ประชุมกำหนดตัวรัชทายาท
มาตรา ๑๐ ภายใต้บังคับแห่งพระราชอำนาจสูงสุด ศาลฎีกาและศาลอื่นใดทั้งหลายซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงตั้งขึ้นเป็นคราวๆ เป็นผู้ใช้อำนาจตุลาการ
มาตรา ๑๑ อำนาจสูงสุดทางนิติบัญญัติเป็นของพระมหากษัตริย์
มาตรา ๑๒ การแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญนี้กระทำได้โดยพระมหากษัตริย์ ประกอบด้วยคำแนะนำและยินยอมจากสามในสี่ของสมาชิกองคมนตรีสภา
ต่อมาในปี ๒๔๗๔ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯได้โปรดเกล้าฯให้พระยาศรีวิศาลวาจา (เทียนเลี้ยง ฮุนตระกระกูล) ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศ เนติบัณฑิตจากอังกฤษ กับนายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ ที่ปรึกษากระทรวงต่างประเทศ เนติบัณฑิตจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด อดีตสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรัฐนิวแฮมเชียร์ สังกัดพรรคเดโมแครต ร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาอีกฉบับหนึ่ง
ร่างรัฐธรรมนูญฉบับพระยากัลยาณไมตรีไม่มีรัฐสภา ซึ่งผู้ร่างให้เหตุผลว่า
“ยังไม่ควรมีสภา เพราะประชาชนไม่พร้อม”
ร่างฉบับใหม่ของพระยาศรีวิศาลวาจากำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไว้ด้วย โดยบัญญัติว่าสภานิติบัญญัติที่มาจากเลือกตั้งและแต่งตั้งจะมีจำนวนเท่าๆกัน การแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์จะต้องไม่เกินครึ่งหนึ่ง และคณะรัฐมนตรีจะเลือกผู้ทรงคุณวุฒิมาอีกจำนวนหนึ่ง
แต่ในที่สุดรัฐธรรมนูญทั้ง ๒ ฉบับในรัชกาลที่ ๗ นี้ก็ไม่มีการประกาศใช้ ด้วยเหตุผลว่าประชาชนยังไม่พร้อม เมืองไทยยังมีคนที่มีการศึกษาน้อย
แต่บัดนี้คนไทยเรามีการศึกษากว่าคนยุคนั้นมากแล้ว คนเก่งระดับเป็นที่ยอมรับของโลกก็มาก แต่การเมืองเราก็ยังล้มลุกคลุกคลานมาตลอด ๙๐ ปี จนกระทั่งวันนี้ถึงขั้นเป็นธุรกิจที่ทุ่มเงินกันซื้ออำนาจเพื่อเข้ามากอบโกยความมั่งคั่ง บ้านเมืองไม่อาจเดินหน้าไปได้สะดวก เพราะมีแต่การช่วงชิงอำนาจของกลุ่มผลประโยชน์ที่ต้องการเข้ามาเพื่อกอบโกย
เห็นการเมืองไทยในวันนี้แล้ว โดยเฉพาะบทบาทของ ส.ส.ในสภา ทำให้นึกถึงคำพูดของพระยากัลยาณไมตรีที่กล่าวถึง “องค์กรที่เลวร้าย” ...อยากจะใช้รัฐธรรมนูญสมัย ร.๗ กันหรือยังครับ
