‘รัฐสวัสดิการ’ อนาคตที่ต้องร่วมกันสร้าง

การรัฐประหารยึดอำนาจ 19 กันยายน 2549 ผ่านไปโดยคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ซึ่งบัดนี้ได้แปรสภาพเป็นคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) ไปเป็นที่เรียบร้อยแล้ว

ขณะเดียวกันการดำเนินการเพื่อปฏิรูปการเมืองก็กำลังเดินหน้าไปพร้อมๆ กับการตรวจสอบการทุจริตที่เกิดขึ้นในสมัยรัฐบาลทักษิณ 1 และ 2

หลายภาคส่วนขับเคลื่อนกันสุดลิ่มทิ่มประตูเพื่อหวังให้การปฏิรูปการเมืองครั้งนี้ไม่ต้องซ้ำรอยความผิดพลาดที่เคยเกิดขึ้น ความจำเป็นเร่งด่วนอีกประการหนึ่งที่หลายฝ่ายมีความเห็นพ้องต้องกันคือการ ‘ล้างระบอบทักษิณ’ ออกไปโดยเร็ว ดังจะเห็นได้จากการปรับโยกย้ายทหาร ตำรวจ ข้าราชการเป็นจำนวนมาก

แต่การปรับย้ายที่ว่าก็เป็นเพียงการสลายกำลังเครือข่ายบุคคล ขณะที่แก่นแกนของระบอบทักษิณยังไม่ได้สั่นคลอนลงเท่าไหร่นัก โดยเฉพาะนโยบายประชานิยมที่พรรคไทยรักไทยได้สร้างไว้

หลายคนอาจกล่าวว่าประชานิยมคือนโยบายที่ใช้เงินสร้างฐานเสียง แต่ในแง่ข้อเท็จจริงที่ปฏิเสธได้ยากก็ต้องยอมรับว่านโยบายประชานิยมก่อประโยชน์กับคนจน คนด้อยโอกาสในสังคมอยู่ไม่น้อย โดยเฉพาะนโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค บ้านเอื้ออาทร เป็นต้น เป็นความเข้าใจว่าการหยิบยื่นสิ่งเหล่านี้ให้คือการหยิบยื่นของพรรคการเมือง ของรัฐบาลให้แก่ประชาชน ซึ่งถือเป็นความเข้าใจที่ผิด เพราะตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญสวัสดิการเป็นสิ่งที่รัฐจะต้องจัดหาให้ประชาชนโดยปกติอยู่แล้ว

ทั้งหมดนี้นำไปสู่การพูดคุยที่เป็นกระแสมากขึ้นๆ เกี่ยวกับการสร้าง ‘รัฐสวัสดิการ’ ให้เกิดขึ้นในสังคมไทย

-1-

ตามประวัติศาสตร์การก่อเกิดรัฐสวัสดิการเกิดขึ้นในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จากกรอบแนวคิดแบบสังคมนิยมประชาธิปไตยที่ว่า รัฐสวัสดิการจะต้องเป็นระบบถ้วนหน้า, ครบวงจร, เน้นผลในการสร้างความเท่าเทียม และเพิ่มเสรีภาพในสังคม

จอน อึ๊งภากรณ์ อดีตส.ว.กรุงเทพฯ กล่าวถึงรัฐสวัสดิการว่าเป็นระบบทางสังคมที่รัฐให้หลักประกันแก่ประชาชนทุกคนอย่างเท่าเทียมกันในด้านปัจจัยพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับการมีคุณภาพชีวิตที่ดี เช่น หลักประกันด้านสุขภาพ ทุกคนมีสิทธิ์ได้รับบริการป้องกันและรักษาโรค หลักประกันด้านการศึกษา ทุกคนมีโอกาสได้รับการศึกษาตามความสามารถโดยได้รับทุนการศึกษาเมื่อสมควร หลักประกันด้านการว่างงาน รัฐต้องช่วยให้ทุกคนได้งานทำ ใครยังหางานไม่ได้รัฐต้องให้เงินเดือนขั้นต่ำไปพลางก่อน หลักประกันด้านชราภาพ รัฐให้หลักประกันด้านบำนาญสำหรับผู้สูงอายุทุกคน หลักประกันด้านที่อยู่อาศัย ที่ดินทำกิน เป็นต้น

“รัฐสวัสดิการสามารถให้หลักประกันทางสังคมแก่ประชาชนทุกคนโดยใช้ระบบการเก็บภาษีแบบก้าวหน้า คือเก็บภาษีจากคนรวยมากหน่อย เก็บจากชนชั้นกลางในระดับพอประมาณ และเก็บจากคนจนน้อยหรือไม่เก็บเลยถ้าจนมาก นอกจากนั้นอาจมีการเก็บเบี้ยประกันสังคมจากคนที่มีงานทำตามอัตราเงินเดือน เงินที่เก็บได้ทั้งหมดรัฐก็จะนำมาใช้จ่ายสำหรับบริการทางสังคมทั้งหมดในระบบรัฐสวัสดิการ ระบบนี้จึงเป็นการ ‘เฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข’ คนที่มีรายได้ดีต้องช่วยจ่ายค่าบริการทางสังคมส่วนหนึ่งแก่คนที่ยากจนกว่า”

คำถามก็คือนโยบายของรัฐบาลทักษิณที่ผ่านมาถือว่าเป็นรัฐสวัสดิการได้หรือไม่ หากดูจากองค์ประกอบเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการตามคำอธิบายของ รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ ประธานหลักสูตรเศรษฐศาสตร์การเมือง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ที่ระบุว่า รัฐสวัสดิการโดยเต็มรูปแบบจะมีลักษณะ 3 ประการใหญ่ๆ หนึ่ง-เป็นรัฐประชาธิปไตยมวลชน สอง-มีการจำกัดความร่ำรวยของบุคคลผ่านระบบภาษี สาม-เมื่อมีการจำกัดความร่ำรวยของบุคคลแล้วก็นำความร่ำรวยนั้นมาแจกจ่ายใหม่ให้ทุกคนได้รับ จึงกลายเป็น Welfare for All คนจน คนรวยได้รับสวัสดิการอย่างเท่าเทียมกัน

หากจับองค์ประกอบดังที่รศ.ดร.ณรงค์ได้กล่าวถึง นโยบายประชานิยมของพรรคไทยรักไทยแม้จะเป็นการหยิบยื่นสวัสดิการให้แก่ประชาชนในบางด้าน แต่ก็ยังไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นรัฐสวัสดิการ

“รัฐบาลทักษิณเองไม่ได้แสดงความมุงมั่นในการสร้างระบบรัฐสวัสดิการนอกเหนือไปจากระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า เพราะรัฐบาลทักษิณไม่เคยปฏิรูประบบภาษีเพื่อเก็บภาษีเต็มเม็ดเต็มหน่วย และไม่เคยให้ความสำคัญหรืองบประมาณที่พอจะดูได้แก่กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ซึ่งควรจะต้องเป็นกระทรวงที่มีภาระสร้างระบบรัฐสวัสดิการขึ้นมา นอกจากนี้รัฐบาลทักษิณยังได้ยกเลิกระบบทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) ที่เปิดโอกาสให้ลูกคนจนได้เรียนต่อในชั้นมัธยมปลายและในระดับอุดมศึกษา” จอนกล่าว

-2-

เรามักมีความเชื่อว่าการก่อร่างสร้างรัฐสวัสดิการเป็นเรื่องลำบากยากเข็ญเพราะต้องใช้เงินจำนวนมาก ประเทศไทยคงไม่มีเงินมากพอที่จะมาแบ่งสันปันส่วนให้ทุกคนได้ และการทำอย่างนั้นย่อมเท่ากับส่งเสริมให้คนงอมืองอเท้า ไม่ยอมทำงาน ประเด็นสำคัญจึงอยู่ที่ว่าความเชื่อนี้เป็นจริงมากน้อยแค่ไหน

ปัจจุบันประเทศไทยถูกจัดให้อยู่ในกลุ่มประเทศพัฒนาระดับกลาง รัฐบาลไทยและองค์กรพัฒนาต่างประเทศจำนวนไม่น้อยมองว่า ประเทศไทยไม่จำเป็นต้องรับเงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ และในปี 2545 ประเทศไทยมีเศรษฐีที่ทรัยพ์สินมากกว่า 1 ล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐ (หรือ 41.5 ล้านบาท) ประมาณ 2 หมื่นคน ซึ่งตัวเลขนี้ยังไม่รวมอสังหาริมทรัพย์

ปัญหาจึงไม่ได้อยู่ที่ว่ามีเงินไม่เพียงพอ แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่บิดเบี้ยวต่างหากจึงทำให้รู้สึกว่าประเทศไทยไม่มีเงิน

สิ่งที่จอนและรศ.ดร.ณรงค์กล่าว สอดคล้องไปในทิศทางเดียวกันกับ รศ.ใจ อึ๊งภากรณ์ นักวิชาการสายมาร์กซิสต์ และเป็นอาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งเห็นว่าการปฏิรูประบบภาษีถือเป็นเรื่องสำคัญยิ่งยวด ไม่ว่าจะเป็นภาษีก้าวหน้า ภาษีที่ดิน ภาษีมรดก

จากข้อมูลพบว่า ภาษีทั้งหมดที่เก็บอยู่ตอนนี้เป็นการเก็บจากภาษีทางตรงแบบก้าวหน้าเพียงส่วนน้อย แต่ 66 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ภาษีมาจากภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีทางอ้อมอื่นๆ ซึ่งผู้ที่แบกรับภาระส่วนใหญ่คือชนชั้นกลางและชาวบ้าน นโยบายภาษีแบบเสรีนิยมของไทยจึงสะท้อนผลประโยชน์ของชนชั้นนำมาตลอด การจะลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในสังคมไทย และระดมรายได้ในการสร้างรัฐสวัสดิการ ต้องมีการปฏิรูประบบภาษี เพื่อเน้นภาษีทางอ้อมในอัตราก้าวหน้า ขณะเดียวกันควรมีการยกเลิกภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีทางอ้อมอื่นๆ ที่เป็นภาระของคนจน

ส่วนในข้อที่ว่ารัฐสวัสดิการจะทำให้คนขี้เกียจ รศ.ใจกล่าวว่าเรื่องนี้เป็นอคติของฝ่ายเสรีนิยมที่มีต่อคนจน อัตราการว่างงานในสังคมไม่ได้ขึ้นลงตามความขี้เกียจของคน แต่เกิดจากสภาพเศรษฐกิจ คนส่วนใหญ่ต้องการงาน ต้องการศักดิ์ศรีที่มาจากการเลี้ยงคนเองและครอบครัว ดังนั้น การกดระดับสวัสดิการย่อมสร้างความเดือดร้อนกับที่ตกงานในสังคมเท่านั้น

การมีรัฐสวัสดิการที่สร้างคุณภาพชีวิตให้ทุกคนไม่เคยลดประสิทธิภาพการทำงานของสังคม ตรงกันข้าม กลับเพิ่มประสิทธิภาพของเศรษฐกิจโดยรวม การที่คนยากคนจนต้องตกงานยากลำบากและเสียศักดิ์ศรีเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำลายกำลังใจในการทำงานต่างหาก

-3-

เมื่อมาถึงจุดนี้คำถามที่ว่าเรามีเงินพอหรือไม่ รัฐสวัสดิการจะทำให้คนขี้เกียจหรือไม่ ดูจะไม่ใช่เรื่องใหญ่โตสักเท่าไร แต่สิ่งที่ต้องถามต่อไปก็คือแล้วเราจะทำอย่างไรเพื่อให้เกิดรัฐสวัสดิการขึ้นในสังคมไทย ในเมื่อเอาเข้าจริงๆ ปัญหาความชะงักงันเรื่องรัฐสวัสดิการล้วนเกิดขึ้นจากปัญหาทางการเมือง จึงจำเป็นต้องอาศัยการขับเคลื่อนจากหลายภาคส่วน

สารี อ๋องสมหวัง ผู้อำนวยการมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค ซึ่งเป็นหนึ่งในองค์กรที่ร่วมกันล่ารายชื่อเสนอกฎหมายหลักประกันสุขภาพ เธอบอกว่าแม้พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพจะไม่ใช่เป้าหมายใหญ่ทั้งหมดของรัฐสวัสดิการ แต่ก็ถือเป็นส่วนสำคัญในกระบวนการขับเคลื่อนที่จะนำไปสู่ความเป็นรัฐสวัสดิการในอนาคต

“พรรคการเมืองบ้านเราไม่ได้ทำเพื่อแนวนโยบายแห่งรัฐจริงๆ สิ่งที่เขาทำทำเพื่อสร้างฐานเสียงมากกว่า แต่สิ่งที่เป็นข้อดีก็คือทำให้เราเห็นว่านโยบายของพรรคการเมืองมีเรื่องที่เป็นประโยชน์กับประชาชนได้ แต่ถ้าถามว่าเขามองเรื่องนี้เป็นรัฐสวัสดิการหรือเปล่า ขอฟันธงเลยว่าไม่ใช่ เพราะถ้าเขามองว่าเรื่องนี้เป็นทิศทางของประเทศจะไม่ทำแบบทิ้งๆ ขว้างๆ แบบนี้”

หากการเกิดขึ้นของรัฐสวัสดิการจะต้องมีการปฏิรูประบบภาษี แน่นอนว่าผู้ที่จะได้รับผลกระทบที่สุดคือกลุ่มชนชั้นนำทางสังคม นักการเมือง และนายทุน จึงไม่มีเหตุผลใดๆ เลยที่คนเหล่านี้ที่สิงสถิตอยู่ในสภาจะออกกฎหมายที่ทำให้ตนเองเสียประโยชน์ สารีเล่าประสบการณ์ให้ฟังว่า

“การทำกฎหมายในบ้านเราดูเหมือนจะยอมจำนนต่อภาคการเมืองมากเกินไปและมีองค์ประกอบทางวิชาการน้อย แม้กระทั่งในกระบวนการของวุฒิสภาก็ไม่ได้สนใจต่อร่างกฎหมาย ตอนที่พวกเราได้มีโอกาสเข้าร่วมนำเสนอกฎหมาย คนพวกนี้ก็เดินเข้าๆ ออกๆ อยากจะพูดอะไรก็พูดโดยไม่ได้สนใจว่าในที่ประชุมกำลังคุยอะไรกัน พอพูดเสร็จก็เดินออก จะมาเพื่อเอาเบี้ยประชุมหรือเปล่าก็ไม่รู้ เหมือนกับนักการเมืองจะมีพิมพ์เขียวของพรรคมาแล้วว่าจะสนับสนุนร่างที่เป็นแบบนี้ เพราะฉะนั้นก็ไม่ต้องมาพูดว่าจะทำยังไงให้ร่างมันดีกว่าเดิม ซึ่งแบบนี้มันไม่ถูก กระบวนการทำกฎหมายบ้านเราจึงเป็นอุปสรรคหนึ่ง”

ด้านจอนมองว่า

“รัฐสวัสดิการจะเกิดขึ้นได้ ต้องมาจากพลังการเรียกร้องร่วมกันของเครือข่ายองค์กรภาคประชาชน พลังและแรงกดดันจากภาคประชาชนสามารถทำให้มีพรรคการเมืองขานรับนโยบายรัฐสวัสดิการได้ แต่ถ้าไม่มีแรงกดดันนี้หรือยังไม่มีพรรคการเมืองที่เป็นเสียงของคนยากจนจริงๆ เป็นเรื่องยากที่พรรคการเมืองที่แทนผลประโยชน์ของคนรวยจะสร้างระบบรัฐสวัสดิการอย่างจริงจัง ดังนั้นรัฐสวัสดิการต้องเป็นวาระที่สำคัญของภาคประชาชนจึงจะมีโอกาสผลักดันได้สำเร็จ

“เราควรเริ่มต้นเรียกร้องสิ่งที่เป็นไปได้ง่ายที่สุดและประชาชนจะเห็นด้วยมากที่สุด เช่น หลักประกันด้านโอกาสทางการศึกษาถ้วนหน้า บำนาญสำหรับผู้สูงอายุถ้วนหน้า ต้องช่วยกันสร้างพลังประชาชนเพื่อเรียกร้องในสิ่งเหล่านี้ หรือเรื่องการขยายและพัฒนาระบบประกันสังคมให้ครอบคลุมทั้งผู้ใช้แรงงานทุกประเภทและรวมไปถึงครอบครัวด้วย ทั้งมีสิทธิประโยชน์ที่ดีกว่านี้ ซึ่งถ้าจะทำได้สำเร็จรัฐจะต้องเข้ามาเสริมเบี้ยประกันสังคมอย่างจริงจัง”

ขณะที่สารีก็มีความเห็นไม่ต่างกันว่าหากจะผลักดันรัฐสวัสดิการให้เป็นจริงขึ้น จะต้องสร้างความเข้มแข็งให้กับการเมืองภาคประชาชน เพื่อใช้พลังของภาคประชาชนเป็นกลไกสำคัญในการขยับเขยื้อนโครงสร้างส่วนบนที่ถูกครอบครองโดยนักการเมืองและนายทุน

ในอีกด้านหนึ่งรศ.ใจเห็นว่าสิ่งสำคัญไม่ใช่การทำลายนโยบายที่ไทยรักไทยทำเอาไว้ แต่จะต้องพัฒนาต่อยอดเพื่อให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น และไม่เพียงแต่การขับเคลื่อนของการเมืองภาคประชาชนเท่านั้น แต่เขายังคิดว่าจะต้องมีการต่อสู้ผลักดันในรูปแบบของพรรคการเมืองตามระบบรัฐสภาด้วย

“ผมคิดว่าถ้าเราจะขับเคลื่อนเรื่องรัฐสวัสดิการ เราจะต้องทำความเข้าใจเกี่ยวกับรัฐสวัสดิการว่าคืออะไร ขั้นตอนที่ 2 คือการแลกเปลี่ยนและขยายแนวคิดนี้ในขบวนการภาคประชาชน นอกจากนั้นก็ต้องมีการเคลื่อนไหวผลักดันสิ่งเหล่านี้ ซึ่งผมคิดว่ากลไกในการเคลื่อนไหวที่สำคัญที่สุดคือการมีพรรคการเมือง ประสบการณ์จากต่างประเทศที่มีรัฐสวัสดิการคือต้องมีพรรคการเมืองที่จะผลักดันนโยบายเหล่านี้ และถึงแม้ว่าพรรคการเมืองอาจจะไม่ได้เสียงส่วนใหญ่ แต่การที่มีคนกลุ่มหนึ่งเสนอนโยบายขึ้นมาแข่งกับพรรคอื่นๆ จะบังคับให้พรรคอื่นต้องตอบ ต้องมีจุดยืนต่อเรื่องรัฐสวัสดิการ ฉะนั้น จึงคุ้มที่จะทำ”

ด้านรศ.ดร.ณรงค์ กล่าวว่า รัฐสวัสดิการไม่ใช่เป็นแค่ปัญหาทางการเมือง แต่ยังเป็นปัญหาเชิงมโนทรรศน์ต่อการบริหารปกครองประเทศ

“คำถามคือเวลาเราบริหารแผ่นดิน เราเคยคิดมั้ยว่าเราอยากเห็นสังคมแบบไหน คำถามที่ว่าเราควรจะมีรัฐสวัสดิการหรือเปล่ามันมาทีหลัง แต่เราต้องถามก่อนว่าเราอยากเห็นสังคมแบบไหน เรารู้มั้ยว่าทุกวันนี้เราเป็นสังคมอะไร เราพอใจกับมันมั้ย

“ขณะนี้เราอย่าเพิ่งไปฝันถึงรัฐสวัสดิการเลย มันยังอีกไกลมาก ไม่ใช่ว่าเป็นไปไม่ได้ แต่เส้นทางเรายังมองไม่เห็นในขณะนี้ จนกว่าที่เราจะมีพรรคการเมืองมวลชนขึ้นมาจึงจะมีความเป็นไปได้ เพราะในประวัติศาสตร์เส้นทางของรัฐสวัสดิการถูกสร้างขึ้นมาจากพรรคมวลชนทั้งนั้น เราจะต้องมีประชาธิปไตยที่เป็นของมวลชนจริงๆ เสียก่อน”

รศ.ดร.ณรงค์เสนอว่า สิ่งที่เราสามารถทำได้ตอนนี้และควรจะทำก่อนเพื่อเป็นฐานสำหรับรัฐสวัสดิการในอนาคต คือการสร้างสวัสดิการให้แก่สังคมโดยอาศัยฐาน 3 ฐาน ได้แก่

ฐานที่ 1 คือฐานทรัพยากรธรรมชาติ การทำให้ดิน น้ำ ป่า อุดมสมบูรณ์และประชาชนเข้าถึงสิทธิ เพราะสิทธิเป็นประตูไปสู่สวัสดิการ ถ้าไม่มีสิทธิ สวัสดิการก็ไม่เกิด จุดนี้จะเป็นฐานแรกที่ก่อให้เกิดสวัสดิการโดยธรรมชาติ

ฐานที่ 2 เราเรียกว่า นวัตกรรมชุมชน คือสิ่งที่ชุมชนประดิษฐ์คิดค้นขึ้นมาเอง เช่น กลุ่มสัจจะออมทรัพย์ การบวชป่า เป็นต้น ซึ่งสามารถทำให้คนมีชีวิตอยู่ดี กินดีได้

และฐานที่ 3 เรียกว่าฐานสิทธิทางสังคม คือใครก็ตามที่เป็นสมาชิกในสังคมนี้ควรจะมีสิทธิพื้นฐานตามหลักสากลตั้งแต่เกิดจนตาย เช่น สิทธิในการประกันสังคม สิทธิในการได้รับการศึกษาจากรัฐ เป็นต้น

**********************

เรื่อง – กฤษฎา ศุภวรรธนะกุล

หมายเหตุ – ข้อมูลบางส่วนนำมาจากหนังสือ ‘รัฐสวัสดิการ ทางเลือกที่ดีกว่าประชานิยมของไทยรักไทย’ โดย ใจ อึ๊งภากรณ์ และเก่งกิจ กิติเรียงลาภ