จับตา ร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย หาทางออกที่เป็นธรรมจากวิกฤติเศรษฐกิจ ก่อนเกิดสึนามิการเป็นหนี้

เมื่อวิกฤติการแพร่ระบาดของโควิด-19 ซ้อนทับกับวิกฤติทางเศรษฐกิจ ส่งผลให้คนจำนวนมากได้รับผลกระทบจากภาวะหนี้สินโดยไม่ทันคาดคิดและกินเวลายาวนาน เครื่องมือหนึ่งที่จะช่วยให้คนเหล่านั้นเป็นอิสระจากภาระที่กดทับอยู่ คือ การใช้กฎหมายที่เอื้อให้เข้าถึงความช่วยเหลือได้มากยิ่งขึ้น แต่กระนั้นในทางปฏิบัติย่อมมีข้อจำกัดที่จำเป็นต้องพิจารณาปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสม เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะอย่างแท้จริง

แนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทย (Fair Finance Thailand) ร่วมกับสภาองค์กรผู้บริโภค จัดเสวนาออนไลน์ เมื่อ 5 ตุลาคม 2564 ใน หัวข้อ ‘การแก้ไข พ.ร.บ.ล้มละลาย เพื่อ ‘ชีวิตใหม่’ หลังโควิด-19’ เพื่อร่วมพูดคุยหาแนวทางปรับแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย ฉบับที่ 11 พ.ศ. ... ให้บุคคลธรรมดามีโอกาสเข้าถึงกระบวนการยื่นล้มละลายโดยสมัครใจและเริ่มต้นชีวิตใหม่ที่ปราศจากหนี้สินได้อย่างเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น

๐ เปลี่ยนหลักคิดในการลงโทษลูกหนี้ ด้วยการ fresh start

ในฐานะผู้จัดเวทีเสวนาและหัวหน้าทีมวิจัยของแนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทย (Fair Finance Thailand) สฤณี อาชวานันทกุล เปิดประเด็นว่าด้วยแนวคิดในการผลักดันให้มีการแก้ไข พ.ร.บ.ล้มละลาย และเปิดช่องให้บุคคลธรรมดาสามารถยื่นล้มละลายโดยสมัครใจได้ เนื่องจากผลพวงของวิกฤติโควิด-19 ที่กระทบต่อผู้คนอย่างกว้างขวาง ทั้งธุรกิจขนาดใหญ่ ผู้ประกอบการรายย่อย ไปจนถึงกลุ่มคนทุกสาขาอาชีพที่ต้องแบกรับภาระหนี้สินล้นพ้นตัว


ปัจจุบันประเทศไทยกำลังเตรียมการแก้ไขกฎหมาย ภายหลังจากคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบในหลักการร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย (ฉบับที่ 11) พ.ศ. ... เมื่อเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา โดยสฤณีระบุว่า ในระดับสากลกฎหมายล้มละลายเกิดขึ้นมาอย่างยาวนานและมีพัฒนาการเรื่อยมาตามลำดับ จากเดิมมีแนวคิดที่มุ่งลงโทษลูกหนี้เป็นหลักหากไม่สามารถชำระหนี้ได้ตามกฎหมาย ต่อมาจึงใช้หลักการให้อภัยด้วยมุมมองทางมนุษยธรรม จากนั้นจึงเริ่มคำนึงถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจโดยให้โอกาสผู้ประกอบการที่ประสบปัญหาทางธุรกิจสามารถกลับมาเริ่มต้นตั้งหลักใหม่ (fresh start) เพื่อให้ระบบเศรษฐกิจเดินหน้าต่อไป

“วิกฤติโควิด-19 ส่งผลให้คนจำนวนมากต้องประสบปัญหาทางเศรษฐกิจโดยที่ไม่ได้เกิดจากความผิดพลาดของตนเอง ดังนั้นในระหว่างที่กำลังมีการพิจารณาแก้ไขกฎหมายล้มละลาย เราจะอาศัยโอกาสนี้ในการปรับปรุงเนื้อหากฎหมายอย่างไรให้ลูกหนี้รายย่อยได้รับประโยชน์ด้วย”

สฤณีกล่าวว่า หลักของกฎหมายล้มละลายที่ดี อาจพิจารณาได้จากเอกสารข้อแนะนำถึงฝ่ายนิติบัญญัติ ว่าด้วยกฎหมายล้มละลาย (Legislative Guide on Insolvency Law) ของ UNCITRAL (2005) ซึ่งเป็นหนึ่งในคณะกรรมาธิการของสหประชาชาติที่ดูแลด้านกฎหมายการค้าระหว่างประเทศ โดยมี แนวคิดหลัก คือ

1. กฎหมายล้มละลายต้องสร้างความแน่นอนในตลาด เพื่อส่งเสริมเสถียรภาพและการเติบโตทางเศรษฐกิจ

2. สามารถดึงมูลค่าสูงสุดของสินทรัพย์ (maximization of value of assets) ในการขายทอดตลาด

3. สร้างสมดุลระหว่างการขายทอดตลาด กับการฟื้นฟูลูกหนี้

4. สร้างหลักประกันว่าเจ้าหนี้ที่มีสถานภาพใกล้เคียงกัน ควรจะได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกัน

5. คลี่คลายภาวะล้มละลายได้อย่างทันท่วงที มีประสิทธิภาพ และเป็นกลาง

6. รักษาทรัพย์สินที่ถูกสั่งพิทักษ์ทรัพย์ เพื่อกระจายให้กับเจ้าหนี้อย่างเท่าเทียม

7. กฎหมายต้องมีความโปร่งใสและคาดหมายได้ สร้างแรงจูงใจให้เกิดการเก็บข้อมูลและกระจายข้อมูลที่มีประสิทธิผล

8. ยอมรับในสิทธิของเจ้าหนี้ มีกฎกติกาชัดเจนในการจัดลำดับการชำระหนี้

9. ควรมีกลไกรับมือกับการล้มละลายข้ามพรมแดน

เมื่อกลับมาดูร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย ที่อยู่ในขั้นตอนการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา สฤณีชี้ให้เห็นประเด็นสำคัญ อาทิ การมุ่งเน้นสร้างกลไกให้ลูกหนี้ SMEs สามารถเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการได้เช่นเดียวกับการฟื้นฟูกิจการปกติ โดยจะมีระยะเวลาดำเนินการที่สั้นกว่า มีความซับซ้อนน้อยกว่า รวมถึงเปิดช่องให้มีการฟื้นฟูกิจการแบบเร่งรัด เพื่อใช้เป็นทางเลือก

นอกจากนี้จะมีการยกเลิกเงื่อนไขที่กำหนดให้ลูกหนี้ SMEs ต้องขึ้นทะเบียนกับสำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (สสว.) หรือต้องจดทะเบียนกับหน่วยงานอื่นของรัฐ จึงจะสามารถร้องขอให้ฟื้นฟูกิจการได้ (แต่ยังมีเงื่อนไขว่าต้องเป็น ‘หนี้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจการ’ ไม่ใช่หนี้ส่วนบุคคล)

ส่วนข้อดีอีกประการคือ ลูกหนี้ SMEs สามารถยื่นคำร้องขอฟื้นฟูกิจการของตนได้ โดยที่ยังไม่ต้องทำแผนฟื้นฟูกิจการ ขณะเดียวกันก็มีการปรับกระบวนการฟื้นฟูเป็น 3 ช่องทาง คือ 1) การฟื้นฟูกิจการ สำหรับธุรกิจที่มีหนี้อย่างน้อย 50 ล้านบาท จากเดิม 10 ล้านบาท 2) ฟื้นฟูกิจการ SMEs โดยบุคคลธรรมดาต้องมีหนี้อย่างน้อย 2 ล้านบาท คณะบุคคลหรือห้างหุ้นส่วนต้องมีหนี้อย่างน้อย 3 ล้านบาท และบริษัทจำกัดต้องมีหนี้ 3-50 ล้านบาท 3) ฟื้นฟูกิจการแบบเร่งรัด กรณีธุรกิจที่มีหนี้อย่างน้อย 50 ล้านบาท

“การแก้ไขกฎหมายดังกล่าวถือเป็นนิมิตหมายที่ดี แต่อาจยังไม่ตอบโจทย์ลูกหนี้รายย่อยหรือบุคคลธรรมดาที่ประสบปัญหาในช่วงโควิด ดังนั้นจึงควรมีการคุ้มครองสิทธิที่เท่าเทียมทั้งฝ่ายลูกหนี้และเจ้าหนี้ เพราะที่ผ่านมาเจ้าหนี้จะเป็นฝ่ายยื่นฟ้องล้มละลายลูกหนี้ แต่ตัวลูกหนี้เองยังไม่สามารถยื่นล้มละลายโดยสมัครใจได้ ขณะเดียวกันการยื่นฟื้นฟูกิจการก็เปิดช่องให้เฉพาะนิติบุคคลเท่านั้น แต่ยังไม่ครอบคลุมถึงบุคคลธรรมดา” สฤณีกล่าว


๐ ทุกข์ของลูกหนี้ เครียด-ฆ่าตัวตาย-ไร้ที่พึ่ง

หากกล่าวถึงสถานการณ์ลูกหนี้ในภาวะโควิด-19 อาจิน จุ้งลก มูลนิธิสุภา วงค์เสนา เพื่อการปฏิรูปสิทธิลูกหนี้ เล่าว่า ที่ผ่านมาทางมูลนิธิฯ ได้ทำงานร่วมกับอาสาสมัครหมอแก้หนี้ 4 ภาค หรือ ‘เครือข่ายปลอดหนี้มีสุข’ โดยเปิดสายด่วนรับปรึกษาปัญหาหนี้สิน โดยพบว่ากลุ่มที่เดือดร้อนมากที่สุดคือลูกหนี้นอกระบบ

“เคสที่เราพบคือ ลูกหนี้มีภาวะความเครียดสูงและคิดฆ่าตัวตาย โดยเฉพาะลูกหนี้นอกระบบแบบรายวัน รวมถึงผู้ค้ำประกันด้วย ขณะที่ตำรวจท้องที่กลับไม่รับแจ้งความ เพราะมองว่าเป็นคดีแพ่ง ลูกหนี้จึงไม่ได้รับความคุ้มครอง”

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่มูลนิธิฯ และอาสาสมัครพยายามทำคือ การยุติการฆ่าตัวตายของลูกหนี้ให้ได้ก่อน จากนั้นจึงส่งต่อไปยังศูนย์ช่วยเหลือลูกหนี้ที่ไม่ได้รับความเป็นธรรม กระทรวงยุติธรรม แต่ปัจจุบันศูนย์แห่งนี้ได้ปิดตัวลงแล้ว

“เหตุผลหนึ่งที่ลูกหนี้เกิดความหวาดวิตกเมื่อได้รับหมายศาลคือ คำว่า ‘โจทก์’ กับ ‘จำเลย’ เพราะฟังดูแล้วเหมือนเป็นคดีอาญาร้ายแรง ถ้าเป็นไปได้ก็อยากให้เปลี่ยนเป็นคำว่า ‘เจ้าหนี้’ กับ ‘ลูกหนี้’ แทน อย่างน้อยก็น่าจะช่วยลดความเครียดลงได้บ้าง”

อาจินเล่าว่า อีกหนึ่งปัญหาที่พบมากคือ ‘ความไม่รู้’ ทำอย่างไรจึงจะให้ลูกหนี้รู้ขั้นตอนกฎหมายหลังจากเซ็นสัญญาเงินกู้ไปแล้ว และเมื่อเกิดผลกระทบตามมาจะทำอย่างไร ซึ่งการแก้ไขปัญหาลูกหนี้ควรจะตอบโจทย์บุคคลธรรมดาทุกสาขาอาชีพที่ควรได้รับการคุ้มครองจากกฎหมาย ไม่ใช่แค่ภาคธุรกิจขนาดใหญ่

“ถามว่าทำไมจึงต้องปฏิรูปสิทธิลูกหนี้ เหตุผลก็เพราะเมื่อลูกหนี้ถูกบังคับคดีและทรัพย์สินถูกขายทอดตลาดแล้ว ก็ยังไม่หมดภาระหนี้อยู่ดี” 

ด้วยเหตุนี้ ลูกหนี้จึงควรมีสิทธิยื่นล้มละลายโดยสมัครใจ เพื่อจะเริ่มต้นชีวิตใหม่ได้อีกครั้ง

“การแก้ปัญหาหนี้ควรที่จะมีหน่วยงานกลางเป็นผู้ดูแลช่วยเหลือประชาชน เพราะลำพังตัวลูกหนี้เองคงไม่สามารถจัดการปัญหาตรงนี้ได้ ด้วยปัญหาในเชิงเทคนิคและการจัดการมากมาย เมื่อลูกหนี้ไม่มีความรู้ จึงไม่แฟร์ที่จะอยู่ใต้กติกาที่ไม่เป็นธรรม” อาจินกล่าว

๐ กฎหมายต้องเปิดกว้าง ให้ลูกหนี้มีพื้นที่หลบภัย

ข้อพิพาทที่เกิดขึ้นระหว่างเจ้าหนี้และลูกหนี้ นับเป็นคดีที่มีจำนวนค่อนข้างสูงและจำเป็นต้องได้รับการแก้ไข ดร.กนก จุลมนต์ ผู้พิพากษาศาลชั้นต้นประจำกองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา ชี้ให้เห็นว่า ในปี 2562 มีคดียื่นฟ้องล้มละลายหรือคดีฟื้นฟูกิจการ ประมาณ 8,000 คดี ในปี 2563 มีคดีที่เริ่มต้นฟ้องใหม่อีกประมาณ 9,000 คดี และในปี 2564 (ข้อมูล ณ เดือนสิงหาคม) มีคดีประมาณ 5,500 คดี โดยส่วนใหญ่เป็นคดีล้มละลาย ส่วนคดีฟื้นฟูกิจการมักเกิดขึ้นกับธุรกิจขนาดใหญ่ เพราะมีจำนวนหนี้ที่ค่อนข้างสูง โดยในปี 2563 มีเพียง 39 คดี และปี 2564 มีการยื่นคำร้องขอฟื้นฟูกิจการเพียง 15 คดี

“ความร้ายแรงของปัญหาที่เกิดขึ้น ไม่เพียงสะท้อนผ่านสถิติจำนวนคดีเท่านั้น หากยังหมายถึงจำนวนหนี้ในการฟ้องร้อง ซึ่งแต่ละปีมีมูลหนี้รวมกันทั้งสิ้นไม่ต่ำ 100,000 ล้านบาทต่อปี อีกทั้งมีการคาดการณ์ว่าหลังสิ้นสุดมาตรการระยะสั้นที่ภาครัฐนำมาใช้ในช่วงวิกฤติโควิด อาจเกิด ‘สึนามิ’ ของคดีล้มละลายหรือคดีฟื้นฟูกิจการที่จะทะลักเข้าสู่กระบวนการศาลได้”

ดร.กนก กล่าวว่า ในปัจจุบัน พ.ร.บ.ล้มละลาย พ.ศ. 2483 มีการแก้ไขครั้งล่าสุดเป็นฉบับที่ 10 ในปี 2561 ซึ่งคดีส่วนใหญ่ 99 เปอร์เซ็นต์ เป็นกรณีที่เจ้าหนี้ยื่นฟ้องลูกหนี้ให้ล้มละลาย ส่วนกระบวนการฟื้นฟูกิจการมีอยู่ 2 รูปแบบคือ หมวด 3/1 สำหรับลูกหนี้บริษัทจำกัด บริษัทมหาชนจำกัด หมวด 3/2 สำหรับ SMEs

สำหรับลูกหนี้ที่เป็น SMEs สิ่งที่ไทยยังไม่มีระบบกฎหมายรองรับคือ การยื่นล้มละลายด้วยความสมัครใจ ซึ่งในสหรัฐอเมริกามี 2 รูปแบบคือ หมวด 7 ลูกหนี้ยื่นคำร้องขอให้ตัวเองล้มละลาย โดยขอชำระหนี้ที่ค้างอยู่ทั้งหมดตามทรัพย์สินที่มีเท่านั้น แล้วเริ่มต้นชีวิตใหม่ได้ และหมวด 13 คือลูกหนี้ขอประนอมหนี้หรือปรับโครงสร้างหนี้ หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งคือ การฟื้นฟูกิจการของบุคคลธรรมดา ซึ่งกระบวนการฟื้นฟูกิจการของประเทศไทยตั้งแต่ช่วงปี 2541-2559 ให้ฟื้นฟูเฉพาะกิจการขนาดใหญ่เท่านั้น จนกระทั่งหลังปี 2559 จึงเริ่มมีการหันมามองคนตัวเล็กหรือ SMEs แต่ในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา มี SMEs เข้ามายื่นขอรับการฟื้นฟูเพียง 9 รายเท่านั้น ส่วนที่เหลืออีกนับหมื่นรายไม่สามารถเข้าถึงช่องทางการช่วยเหลือได้ เนื่องจากมีข้อจำกัดในนิยามของคำว่า SMEs

อีกหนึ่งเงื่อนไขที่เป็นปัญหาคือ ข้อกำหนดเรื่องจำนวนหนี้ขั้นต่ำ หากมีหนี้ไม่ถึงหนี้ขั้นต่ำก็ไม่สามารถเข้าถึงประโยชน์จากกระบวนการต่างๆ ได้

“จะเห็นได้ว่า หนี้ขั้นต่ำของคดีฟ้องล้มละลายคือ 1-2 ล้าน และหากจะเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูก็ต้องมีหนี้ไม่น้อยกว่า 10 ล้าน ซึ่งกฎหมายของไทยยังกำหนดจำนวนหนี้ขั้นต่ำ และในร่างฉบับแก้ไขที่ผ่าน ครม. แล้ว ก็ยังกำหนดหนี้ขั้นต่ำอยู่ ว่าบุคคลธรรมดาที่ประกอบธุรกิจต้องมีหนี้ไม่น้อยกว่า 2 ล้าน ถ้าเป็นบริษัทต้องมีหนี้ไม่น้อยกว่า 3 ล้าน ขณะที่ข้อมูลจาก สสว. ระบุว่า ลูกหนี้ที่เป็น SMEs ส่วนใหญ่ 59 เปอร์เซ็นต์ มีหนี้ไม่ถึง 1 ล้านบาท นั่นหมายความว่า หากกฎหมายฉบับนี้ผ่านสภาไป ลูกหนี้ที่จะได้รับความช่วยเหลือก็จะเป็นเพียงส่วนน้อย ดังนั้น หลักการของกฎหมายจึงควรต้องเปิดประตูให้กว้างที่สุด เพื่อเป็นทางเลือกให้ลูกหนี้สามารถเข้ามาหลบภัยในการทำแผนฟื้นฟูกิจการได้”

ดร.กนก ให้ข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้มีการเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเมื่อเดือนตุลาคม ปี 2563 ซึ่งร่างแรกไม่มีการกำหนดหนี้ขั้นต่ำ ลูกหนี้ทุกระดับสามารถเข้ามาใช้ช่องทางช่วยเหลือตรงนี้ได้ แต่เหตุใดหลังจากมีการแก้ไขเพิ่มเติมแล้วยังนำหนี้ขั้นต่ำกลับมาใช้ ส่งผลให้ประตูที่เปิดรับลูกหนี้หดแคบลง

นอกจากนี้ ในร่างแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับสภาวะพักการชำระหนี้ หมวด 90/102 ยังไม่เปิดให้ลูกหนี้เข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูอัตโนมัติ ลูกหนี้จำเป็นต้องมายื่นคำร้องขอและต้องมีการไต่สวน ซึ่งจุดนี้ตรงข้ามกับหลักการในกฎหมายสภาวะพักการชำระหนี้ เมื่อศาลพิจารณาเบื้องต้นและรับคำร้องขอแล้ว ต้องให้ความคุ้มครองทันที คือห้ามมิให้เจ้าหนี้บังคับชำระหนี้ หรือบังคับเอากับหลักทรัพย์ค้ำประกันของลูกหนี้ สภาวะพักการชำระหนี้ของร่างกฎหมายฉบับนี้จึงยังไม่ให้ประโยชน์กับลูกหนี้เช่นเดียวกับกฎหมายที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เป็นข้อกังวลคือ หากมีกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจ อาจทำให้ประเทศเกิดหนี้เสีย (NPL) เพิ่มขึ้นและกระทบต่อเศรษฐกิจโดยรวม ในต่างประเทศจึงมีการออกบทเฉพาะกาล เช่น บังคับใช้ไม่เกิน 3 ปี หากมีสัดส่วน NPL เกินกว่าที่กำหนด

“ท้ายที่สุดแล้ว หนี้เป็นเรื่องความไว้เนื้อเชื่อใจต่อลูกหนี้ เราควรมองว่าลูกหนี้เป็นผู้สุจริต แต่โชคร้ายเนื่องจากเหตุการณ์อะไรก็ตาม เช่น โควิดระบาด กระบวนการทางกฎหมายทั้งหมดจึงควรเลิกสันนิษฐานว่าลูกหนี้เจตนาทุจริตหรือมีเงื่อนแง่ แล้วให้เข้ามาสู่กระบวนการตรวจสอบภายหลังได้”

๐ ลูกหนี้ต้องการผู้ช่วยมืออาชีพ

เชิดศักดิ์ หิรัญสิริสมบัติ รองอัยการสูงสุด ให้ข้อสังเกตถึงรายละเอียดในร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย ว่า การฟื้นฟูหนี้สำหรับบุคคลธรรมดามีประเด็นสำคัญ 2 ประการคือ หนึ่ง การทำแผนฟื้นฟูยังคงกำหนดให้ลูกหนี้เป็นผู้ทำแผนฟื้นฟูเอง ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่ายที่ลูกหนี้รายย่อยจะสามารถทำได้

“ภาคธุรกิจในประเทศไทยมีเพียงไม่กี่รายที่สามารถทำแผนฟื้นฟูหนี้ได้ ส่วนใหญ่เป็นบริษัทที่มีนักกฎหมายจากต่างประเทศเป็นที่ปรึกษา เพราะแม้กระทั่งนักกฎหมายของไทยก็ยังไม่เข้าใจว่าฟื้นฟูคืออะไร ฉะนั้น การกำหนดให้ลูกหนี้อย่าง SMEs เป็นผู้จัดทำแผนฟื้นฟูด้วยตัวเอง ตอบได้เลยว่าเป็นไปไม่ได้

“ประการต่อมา ถึงแม้ศาลจะสั่งให้ทำแผนฟื้นฟูหนี้ แต่สิ่งที่ยากลำบากก็คือ การประชุมเจ้าหนี้ เพราะถ้าลูกหนี้สามารถเจรจาไกล่เกลี่ยกับเจ้าหนี้ได้ ก็คงไม่ต้องเข้าสู่กระบวนการศาล ยิ่งถ้าเป็นลูกหนี้ SMEs ยิ่งมีศักยภาพน้อยมากในการต่อรอง”

หนึ่งในข้อเสนอแนะของเชิดศักดิ์คือ ควรมีคนกลางหรือหน่วยงานกลางที่เกี่ยวข้องเข้ามาช่วยเหลือดูแลการจัดทำแผนฟื้นฟูหนี้ของบุคคลธรรมดาหรือ SMEs เพื่อให้กฎหมายเข้าถึงคนทั่วไปได้จริง

“ในร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย โจทย์หลักคือเน้นการแก้ปัญหาให้กับ SMEs ซึ่งหลักสำคัญควรจะต้องมีเงื่อนไขเช่นเดียวกับกิจการขนาดใหญ่ และให้หน่วยงานที่กำกับดูแล เช่น สสว. Exim Bank เข้ามาเป็นผู้ช่วยในการจัดทำแผนฟื้นฟูให้กับลูกหนี้ ให้คำแนะนำ รวมถึงเป็นแหล่งเงินทุน ซึ่งจะทำให้กฎหมายนี้สมบูรณ์ขึ้น” รองอัยการสูงสุดกล่าว

เชิดศักดิ์กล่าวเพิ่มด้วยว่า ลูกหนี้อีกกลุ่มหนึ่งที่น่าเป็นห่วงอย่างมากคือ ลูกหนี้สหกรณ์ โดยเฉพาะสหกรณ์ที่ไม่มีมาตรการช่วยเหลือใดๆ แก่ลูกหนี้ หรือไม่มีระเบียบกฎเกณฑ์ในการลดหนี้ โดยมักอ้างประโยชน์ของสมาชิกเป็นหลัก

นอกจากนี้ยังมีอีกประเด็นที่สำคัญว่า กรณีที่ลูกหนี้เสียชีวิตระหว่างทำแผนฟื้นฟู อาจต้องมีการให้ทายาทเข้ามาเป็นผู้บริหารแผนแทน ซึ่งถือเป็นอีกจุดหนึ่งที่ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังไม่ได้คำนึงถึง

๐ ต้องรับฟังความเห็นรอบด้านก่อนแก้กฎหมาย

ในมุมมองของ ดำรงศักดิ์ ณ ระนอง ผู้อำนวยการฝ่ายกฎหมาย ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ชี้แจงว่า ร่างกฎหมายล้มละลายฉบับล่าสุด ธปท. ได้มีส่วนในการพิจารณาในชั้นการรับฟังและให้ความเห็น โดยเจ้าภาพหลักคือกระทรวงยุติธรรม ซึ่งการแก้ไขกฎหมายครั้งนี้ถือเป็นการต่อยอดจากฉบับเดิม และต้องมีการพิจารณาปรับแก้ก่อนออกเป็นกฎหมายต่อไป

หลังเกิดการแพร่ระบาดของโควิด ดำรงศักดิ์ให้ความเห็นว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นส่งผลกระทบเป็นวงกว้าง แต่ไม่อาจทราบแน่ชัดว่าจะยาวนานเพียงใด ธปท. จึงมีมาตรการช่วยเหลือลูกหนี้ที่ประสบปัญหาตั้งแต่ระยะแรกและมีมาตรการเพิ่มเติมให้ตรงจุดมากขึ้น

“ในกรณีที่ลูกหนี้มีเจ้าหนี้หลายรายและจำเป็นต้องมีการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ ซึ่งลูกหนี้ยังประกอบธุรกิจต่อไปได้ แต่อาจประสบปัญหาเป็นการชั่วคราว ทาง ธปท. ก็มีการออกโครงการ DR BIZ อีกช่องทางหนึ่ง เรามีโครงการคลินิกแก้หนี้ เพื่อปรับลดการชำระดอกเบี้ยและห้ามก่อหนี้เพิ่ม อีกส่วนหนึ่งคือโครงการหมอหนี้ เพื่อให้คำปรึกษาแก่ลูกหนี้”

ดำรงศักดิ์ กล่าวว่า หลักการของ ธปท. คือการออกมาตรการช่วยเหลือตั้งแต่ต้นน้ำ คือการให้ความรู้ทางการเงินกับประชาชนโดยทั่วไป ตลอดจนนักเรียนนักศึกษาอีกด้วย

อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่ต้องดำเนินการคือ การฟื้นฟูกิจการของลูกหนี้ SMEs ซึ่งครอบคลุมทั้งบุคคลธรรมดา คณะบุคคล และบริษัทจำกัด จะทำอย่างไรให้เข้าถึงกระบวนการฟื้นฟูกิจการได้ง่ายและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ซึ่งการแก้ไขกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจต้องรับฟังความคิดเห็นอย่างรอบด้าน เนื่องจากมีผู้เกี่ยวข้องหลายภาคส่วน


๐ การล้มละลายไม่ใช่อาชญากรรม

วรภพ วิริยะโรจน์ ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล ในฐานะโฆษกคณะกรรมาธิการการเงิน การคลัง สถาบันการเงินและตลาดการเงิน สภาผู้แทนราษฎร กล่าวว่า เมื่อพูดถึงการแก้ไข พ.ร.บ.ล้มละลาย คำว่า ‘ล้มละลาย’ อาจทำให้คนทั่วไปรู้สึกตระหนกหรือคัดค้าน แต่ที่จริงแล้วหากสื่อสารใหม่ด้วยคำว่า ‘การฟื้นฟูหนี้สินโดยสมัครใจของบุคคลธรรมดา’ จะเป็นคำตอบที่ตรงจุดมากกว่า

วรภพชี้ว่า เจตนาของกฎหมายล้มละลาย คือการคุ้มครองทั้งสิทธิของเจ้าหนี้และลูกหนี้ กล่าวคือ สิทธิของเจ้าหนี้ในการเฉลี่ยทรัพย์ของลูกหนี้อย่างเป็นธรรมในกลุ่มเจ้าหนี้ ในขณะเดียวกันก็คุ้มครองสิทธิของลูกหนี้ให้มีโอกาสมีชีวิตใหม่เมื่อหนี้สินล้นพ้นตัว ซึ่งจำเป็นต้องมีกระบวนการฟื้นฟู พักชำระหนี้ และมีการไกล่เกลี่ยว่าจะฟื้นฟูกิจการกันอย่างไร

วรภพมองว่า การประกอบธุรกิจมีโอกาสล้มเหลวหรือผิดพลาดได้เป็นธรรมดา จึงเป็นปัญหาที่ว่าหากคนธรรมดาทำธุรกิจไม่สำเร็จ ตกอยู่ในวังวนหนี้สิน ถูกติดตาม ถูกคุกคาม จะแก้ปัญหาอย่างไร ไม่ใช่เฉพาะธุรกิจ SMEs แต่ยังมีพนักงานอิสระ ข้าราชการ หรือเกษตรกร ที่มีโอกาสหลุดเข้าไปอยู่ในวังวนหนี้สินได้ อย่างน้อยหากมีกระบวนการให้คนธรรมดาฟื้นฟูหนี้สินได้ก็จะเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่าย เจ้าหนี้ไม่มีการได้เปรียบเสียเปรียบกันว่าใครจะได้ทรัพย์ของลูกหนี้มาก่อน ลูกหนี้สามารถหาข้อสรุปร่วมกันระหว่างเจ้าหนี้ได้อย่างเป็นธรรม ทำให้กระบวนการชำระหนี้ทำได้รวดเร็วขึ้น และอยู่ในสภาวะที่ทุกคนตกลงยอมรับได้กับบริบทหรือสถานการณ์จริงของลูกหนี้ ณ ขณะนั้น

“อย่างน้อยถ้ามีกระบวนการให้คนธรรมดาฟื้นฟูหนี้สินได้ ผมเชื่อว่าจะเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่าย มันคือความเป็นธรรมมากขึ้นระหว่างเจ้าหนี้ ไม่เกิดการเสียเปรียบกันว่าใครติดต่อลูกหนี้ได้ก่อน ใครต่อรองลูกหนี้ได้ก่อน คนนั้นก็จะได้ทรัพย์ของลูกหนี้มาก่อน แต่ถ้าลูกหนี้สามารถเข้าฟื้นฟูแบบบุคคลธรรมดาได้ มันคือการเอาทั้งทรัพย์สิน หนี้สิน รายได้ รายจ่าย มากองกันอยู่บนโต๊ะ แล้วหาข้อสรุปร่วมกันระหว่างเจ้าหนี้ได้อย่างเป็นธรรม”

สำหรับข้อเสนอแนะเรื่องคนกลางในการไกล่เกลี่ยหนี้ วรภพเห็นด้วยว่า หากมีคนกลางอาจกลายเป็นโครงสร้างที่ทำให้เกิดอาชีพใหม่ด้านที่ปรึกษาทางการเงิน ซึ่งอาจจะต้องพึ่งพาทั้งสมาคมที่ปรึกษาทางการเงินหรือสมาคมธนาคาร เพื่อให้คนกลางมีความรู้และได้รับการยอมรับจากทุกฝ่าย

“การล้มละลายเป็นเพียงความผิดพลาดทางการเงิน ในระบบการศึกษาไทยเองก็ยังไม่มีการสอนความรู้ทางการเงินมาก่อน เพราะฉะนั้นอาจไม่ใช่เรื่องแปลกเมื่อคนเราผิดพลาดกันได้แม้จะไปถึงขั้นล้มละลายก็ตาม การล้มละลายจึงไม่ใช่อาชญากรรมแต่อย่างใด หากแต่ต้องแก้ไขทั้งระบบไปพร้อมๆ กัน” วรภพกล่าว

๐ ติดอาวุธความรู้ทางการเงิน เพื่อคนไทยเท่าทันหนี้

ในช่วงท้าย สฤณี อาชวานันทกุล กล่าวเสริมว่า นอกจาก พ.ร.บ.ล้มละลาย จะเป็นกฎหมายที่ใช้ในการจัดการข้อพิพาททางการเงินแล้ว อีกมุมหนึ่งยังถือเป็นเครื่องมือหรือกลไกในสารบบของการจัดการปัญหาหนี้สิน ผู้ที่ได้รับประโยชน์จากกฎหมายนี้อาจไม่จำกัดอยู่เพียงเจ้าหนี้หรือลูกหนี้เท่านั้น หากยังเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะอีกด้วย

“ในประเทศต่างๆ หากลูกหนี้ต้องการเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูหนี้สิน เขาก็จะได้รับการอบรมความรู้ทางการเงินเพื่อเสริมสร้างวินัยทางการเงินด้วย ฉะนั้น การเปิดช่องทางให้ลูกหนี้ได้เข้าสู่กระบวนการฟื้นฟู จึงถือเป็นโอกาสหนึ่งในการยกระดับความรู้ทางการเงินให้กับคนไทยอย่างเป็นระบบ และนับเป็นความท้าทายว่าเราจะสร้างระบบนิเวศในการจัดการหนี้สินผ่านการออกแบบกลไกทางกฎหมายอย่างไร”

สฤณีกล่าวด้วยว่า หากกฎหมายได้รับการพัฒนามากขึ้นแล้ว เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์อาจไม่จำเป็นต้องเป็นทนายอีกต่อไป แต่อาจเป็นนักวางแผนทางการเงิน หรือเป็นบุคคลธรรมดาที่มีความรู้ทางการเงิน หรือเป็นจิตอาสาเข้ามาเป็นที่ปรึกษาให้กับลูกหนี้รายย่อยได้

“การผลักดันร่าง พ.ร.บ.ล้มละลายโดยสมัครใจ เราไม่ได้มองแค่เรื่องปัญหาหนี้สิน แต่มองไปถึงการยกระดับความรู้ทางการเงินให้กับประชาชน โดยแนวร่วมฯ จะพยายามขับเคลื่อนเรื่องนี้ต่อไป เพื่อสร้างความตระหนักในสิทธิของลูกหนี้ และอยากให้มองวิกฤติโควิดเป็นโอกาสหนึ่งในการแก้ไขกฎหมายล้มละลายให้เป็นธรรม เพราะนี่คือวิกฤติที่กระทบต่อผู้คนจำนวนมาก” สฤณีกล่าวทิ้งท้าย