มาตรา 157 ละเว้นหรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือทุจริต...เป็นอย่างไร?

มาตรา 157 ละเว้นหรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือทุจริต...เป็นอย่างไร?

ขณะนี้สังคมให้ความสนใจเรื่องมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา เนื่องจากประชาชนตื่นตัวกับเรื่องสิทธิและเสรีภาพกันมากขึ้น แนวโน้มที่ประชาชนจะเรียกร้องเอาผิดกับเจ้าพนักงานเมื่อพบเห็นเจ้าพนักงานกระทำความผิดต่อหน้าที่จึงมีเพิ่มมากขึ้นเช่นกัน โดยหลักแล้วมาตรานี้เป็นเรื่องการเอาผิดเจ้าพนักงานที่ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ หรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ดังนั้นเพื่อสร้างความเข้าใจที่ถูกต้องแก่ประชาชนทั่วไป และเพื่อประโยชน์สูงสุดของการบังคับใช้กฎหมาย จึงควรศึกษาว่าหลักกฎหมายของมาตราดังกล่าวมีว่าอย่างไร

เหตุใดจึงต้องมีการบัญญัติเรื่องการลงโทษเจ้าพนักงานไว้โดยเฉพาะ
เนื่องจากบุคคลซึ่งเป็นเจ้าพนักงานนั้นถูกกำหนดให้มีบทบาทในสังคมที่เหนือกว่าบุคคลธรรมดาบางประการ ซึ่งมีผลมาจากอำนาจหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติ และต้องอยู่ในขอบเขตของกฎหมาย จึงต้องมีการบัญญัติกฎหมายขึ้นมาเพื่อคุ้มครองและควบคุมบุคคลผู้เป็นเจ้าพนักงานในการปฏิบัติหน้าที่

ทั้งนี้ ในการคุ้มครองเจ้าพนักงานจะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจเจ้าพนักงานปฏิบัติการในหน้าที่ หากมีการต่อสู้ขัดขวางเจ้าพนักงานผู้ปฏิบัติตามหน้าที่ ผู้กระทำต้องรับโทษในความผิดฐานต่อสู้ขัดขวางเจ้าพนักงาน หรือการทำร้ายเจ้าพนักงานผู้ปฏิบัติตามหน้าที่มีผลให้ผู้กระทำความผิดต้องรับโทษหนักขึ้น เป็นต้น ในขณะที่การควบคุมเจ้าพนักงาน กฎหมายก็ได้บัญญัติขึ้นมาเพื่อจำกัดขอบเขตการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานไม่ให้กระทำการเกินกรอบที่กฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งการควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงานนี้ได้บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายอาญา หมวด 2เรื่อง ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ

จะเห็นได้ว่า เจ้าพนักงานนั้นเป็นบุคคลที่กฎหมายกำหนดให้ทั้งอำนาจ หน้าที่ และความรับผิดในการปฏิบัติการ ซึ่งอาจได้รับทั้งคุณและโทษจากบทบัญญัติของกฎหมายจึงต้องกระทำการด้วยความระมัดระวัง และหากกระทำการนอกขอบเขตที่กฎหมายให้ไว้ ก็มีมาตรการลงโทษเจ้าพนักงานไว้เป็นการเฉพาะซึ่งมีบทลงโทษที่หนักยิ่งกว่าบุคคลธรรมดาทั่วไป

ใครคือเจ้าพนักงาน...?
เจ้าพนักงาน หมายความถึงผู้ปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยได้รับการแต่งตั้งตามกฎหมาย ซึ่งคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 700/2490 ได้อธิบายถึงความหมายของเจ้าพนักงาน ว่าหมายถึง “ผู้ที่ได้รับแต่งตั้งโดยทางการของรัฐไทย ให้ปฏิบัติราชการของรัฐไทย” จากคำพิพากษานี้จึงสามารถวางองค์ประกอบของการเป็นเจ้าพนักงานได้ 2 ประการ คือ
1.ต้องมีการแต่งตั้ง และ
2.เป็นการแต่งตั้งให้ปฏิบัติราชการ
กล่าวคือ ถ้าไม่มีการแต่งตั้งแม้จะได้ปฏิบัติราชการก็ไม่เป็นเจ้าพนักงาน หากจะเอาผิดก็ต้องมีกฎหมายบัญญัติขึ้นอีกโดยเฉพาะ หรือมีการแต่งตั้งหรือมอบหมายให้มีหน้าที่โดยเฉพาะแต่มิได้แต่งตั้งให้ปฏิบัติราชการ ก็ไม่เป็นเจ้าพนักงานเช่นเดียวกัน เช่น ราษฎรช่วยจับคนร้ายแม้จะเป็นงานของทางราชการแต่ราษฎรผู้นั้นก็ไม่ได้เป็นเจ้าพนักงาน การที่นายอำเภอตั้งราษฎรคุมผู้ต้องหาไม่ทำให้ราษฎรเป็นเจ้าพนักงานมีอำนาจควบคุมผู้ต้องหานั้น ราษฎรปล่อยผู้ต้องหาจึงไม่เป็นความผิดฐานเจ้าพนักงานปล่อยผู้ต้องคุมขังให้หลบหนีไป (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 294/2474) หรือในกรณีที่ผู้ปฏิบัติงานในองค์กรของรัฐ เช่น รัฐวิสาหกิจ อาทิ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การประปา ที่ไม่ได้รับการแต่งตั้งเป็นเจ้าพนักงานแต่ปฏิบัติหน้าที่ราชการก็ไม่เป็นเจ้าพนักงาน เพราะไม่มีการแต่งตั้งให้ปฏิบัติราชการ จึงต้องมีกฎหมายเข้าไปควบคุมและคุ้มครองอีกฉบับหนึ่ง คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยความรับผิดของพนักงานในองค์กรของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2502 เป็นต้น

ในทำนองเดียวกัน แม้จะมีการแต่งตั้งให้ปฏิบัติหน้าที่ราชการ แต่ถูกให้ไปทำงานอื่นนอกหน้าที่ราชการของตน ก็ไม่เป็นเจ้าพนักงาน เช่น ให้ข้าราชการครูไปทำงานคุรุสภาซึ่งไม่ใช่หน้าที่ราชการจึงไม่เป็นเจ้าพนักงาน หรือ ตามคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 548/2499 ที่ว่า “หนังสือข่าวทหารอากาศ ไม่ปรากฏว่าเป็นราชการของกองทัพอากาศ ผู้ทำหนังสือจึงไม่อยู่ในฐานะเป็นเจ้าพนักงาน” เป็นต้น

เมื่อเจ้าพนักงานละเว้นหรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือทุจริต
“มาตรา 157 ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี หรือปรับตั้งแต่สองพันบาทถึงสองหมื่นบาทหรือทั้งจำทั้งปรับ”
มาตรานี้แยกการกระทำเป็น 2 ความผิด คือ
1.ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด
คำว่า “โดยมิชอบ” หมายความถึง โดยมิชอบด้วยหน้าที่ซึ่งเจ้าพนักงานมีอยู่ตามกฎหมาย ดังเช่นคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1403/2521 ที่วินิจฉัยว่า “การกระทำโดยมิชอบนั้น เฉพาะตามหน้าที่ของเจ้าพนักงานนั้นโดยตรงที่ได้รับมอบให้มีหน้าที่นั้นๆ ถ้าการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติไม่เกี่ยวกับหน้าที่ของเจ้าพนักงานแล้ว ย่อมไม่มีความผิด”

ถ้าการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติ ไม่อยู่ในหน้าที่หรืออยู่ในหน้าที่แต่เป็นการกระทำที่ชอบด้วยหน้าที่โดยสุจริต ก็ไม่เป็นความผิด ดังนั้น ถ้ามีหน้าที่ต้องปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่นก็เป็นการกระทำความผิดตามมาตรานี้

องค์ประกอบของความผิดมาตรานี้อยู่ที่ มูลเหตุชักจูงใจ คือ “มีเจตนาพิเศษ” ที่ต้องการกระทำเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด ซึ่งรวมถึงความเสียหายในทุกๆด้านโดยไม่จำกัดเฉพาะความเสียหายที่เป็นทรัพย์สินเท่านั้น เช่น ความเสียหายแก่ชื่อเสียงหรือเสียหายแก่เสรีภาพ เป็นต้น

ตัวอย่างเช่น เจ้าพนักงานตำรวจจับผู้ที่กระทำผิดความฐานมีสุราผิดกฎหมายไว้ในครอบครอง แล้วทำร้ายร่างกายผู้ถูกจับกุม การทำร้ายนี้ไม่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของตำรวจขณะจับกุม แต่เป็นทำร้ายหลังการจับกุมแล้ว จึงไม่มีความผิดฐานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 292/2479) แต่ถ้า เป็นพนักงานสอบสวน ในระหว่างสอบสวนไปทำร้ายผู้ต้องหาเพราะไม่ยอมรับสารภาพ เช่นนี้ เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เมื่อเกิดความเสียหายแก่เขาย่อมมีความผิดตามมาตรานี้ (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1399/2508) หรือ เจ้าพนักงานมีหน้าที่ในการออกใบสุทธิจดเปลี่ยนแปลงข้อความไม่ตรงกับความจริงและผิดระเบียบ เพื่อให้เขานำไปแสดงต่อผู้บังคับบัญชาในการขอบำเหน็จความชอบนั้น เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายจึงมีความผิดตามมาตรานี้ (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 407-410/2509) เป็นต้น
2.ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต
คำว่า “โดยทุจริต” ตามความหมายนี้ คือ การใช้อำนาจในหน้าที่เพื่อแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับตนเองหรือผู้อื่นจากการปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่นั้น และที่สำคัญคือ “ต้องมีหน้าที่” คือ การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัตินั้นต้องอยู่ในหน้าที่ ดังนั้นหากไม่อยู่ในหน้าที่หรืออยู่ในหน้าที่แต่ทำโดยชอบและโดยสุจริต ก็ไม่เป็นความผิดตามมาตรานี้ การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต สามารถพบได้ในหลายกรณี เช่น พนักงานที่ดินไม่โอนที่ดินตามคำสั่งนายอำเภอ โดยทุจริตและอาจเสียหายแก่ผู้อื่น (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 955/2512) เจ้าพนักงานเทศบาลมีหน้าที่เก็บเงินลักเอาใบเสร็จเก็บค่ากระแสไฟฟ้าซึ่งอยู่ในความดูแลของเจ้าหน้าที่อีกผู้หนึ่งไป เพื่อไปเรียกเก็บค่ากระแสไฟฟ้าแล้วเอาเป็นประโยชน์ส่วนตัวเสีย ถือว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 700/2503) หรือ นายตำรวจจับคนนำพลอยหนีภาษีไม่นำส่งดำเนินคดี เอาพลอยไว้เสียเอง เป็นการปฏิบัติและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1677/2525)

การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต มีลักษณะคล้ายคลึงกับการปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ แต่มีข้อแตกต่างอยู่ที่ว่าการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบที่จะเป็นความผิดได้นั้น จะต้องเป็นการกระทำเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หากการกระทำนั้นไม่เกิดความเสียหายแล้วย่อมจะไม่เป็นความผิดตามมารา 157 ในขณะที่การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริตไม่ต้องคำนึงถึงข้อเท็จจริงว่าการกระทำนั้นมีจุดมุ่งหมายที่จะให้ผู้อื่นเสียหายหรือไม่ แม้ไม่เกิดความเสียหายก็ยังคงถือว่าเป็นการกระทำความผิดได้

สรุป
จากที่กล่าวมาข้างต้นสรุปได้ว่า หลักการกระทำความผิดตามมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญานี้ ต้องมีองค์ประกอบดังนี้ ผู้กระทำต้องเป็นเจ้าพนักงาน และที่สำคัญ ต้องเป็นเจ้าพนักงานที่มีหน้าที่กระทำการตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้ และในการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่นั้นเป็นการกระทำโดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลอื่น หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ดังนั้น หากขาดองค์ประกอบข้อใดข้อหนึ่งไปก็ไม่อาจถือได้ว่าเป็นการกระทำความผิดตามมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา ส่วนจะเป็นความผิดตามกฎหมายอื่นหรือไม่นั้น คงต้องพิจารณาข้อเท็จจริงแต่ละเรื่องไป

สราวุธ เบญจกุล โฆษกสำนักงานศาลยุติธรรม
รองเลขาธิการสำนักงานศาลยุติธรรม