“สถิติที่เป็นเท็จ” เมื่อคนญี่ปุ่นไม่เชื่อถือข้อมูลรัฐบาล

งานร้อน ๆ กำลังกระหน่ำรัฐบาลญี่ปุ่นรับฤดูใบไม้ผลิปี 2019 เสียแล้ว เหตุเกิดเมื่อมีการเปิดเผยว่า กระทรวงสาธารณสุข แรงงาน และสวัสดิการของญี่ปุ่นทำตัวเลขสถิติด้านแรงงานออกมาไม่ตรงตามความเป็นจริง ในภาษาญี่ปุ่นใช้คำที่มีนัยรุนแรงกว่านี้คือ “สถิติที่เป็นเท็จ” และทำมานานเกินสิบปีแล้วด้วย มาดูกันว่าเกิดอะไรขึ้น

สิ่งที่เป็นประเด็นมาตั้งแต่ปลายปี 2018 และอยู่ระหว่างการตรวจสอบอย่างหนักจนถึงขณะนี้คือ กระทรวงแรงงานฯ สำรวจ “ข้อมูลแรงงานรายเดือน” จากกลุ่มตัวอย่าง โดยไม่ได้สำรวจจากกลุ่มเป้าหมายทั้งหมดตามกฎที่กำหนดไว้ ดูเผิน ๆ เหมือนไม่น่าจะเป็นเรื่องใหญ่ แต่ด้วยมาตรฐานที่เข้มงวดของญี่ปุ่น การปฏิบัติที่ผิดไปจากสิ่งที่ตกลงกันไว้จึงถูกวิพากษ์วิจารณ์ถึงความไม่เหมาะสม ซึ่งส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์ในระดับประเทศและระดับโลกดังจะได้ขยายความต่อไป

ถ้าพูดถึงข้อมูลทางสถิติแล้ว ต้องถือว่าญี่ปุ่นจัดเก็บไว้กว้างขวางและละเอียดมากในแทบทุกด้านและทุกกระทรวง โดยมีข้อมูลที่เป็นปัจจุบันออกเผยแพร่สม่ำเสมอและเข้าถึงได้ง่าย อย่างเรื่องแรงงานก็มีข้อมูลออกมาทุกเดือน แจงรายละเอียดถี่ยิบ แน่นอนว่าข้อมูลสำคัญต้องมีอยู่แล้ว เช่น กำลังแรงงานรวมทั้งประเทศ แบ่งแยกตามเพศ ระดับค่าจ้าง ส่วนข้อมูลย่อย ๆ ยังครอบคลุมไปถึงพนักงานพาร์ตไทม์ ตลอดจนข้อมูลตามสภาพสังคมอย่างการพยาบาลดูแลผู้สูงอายุ เป็นต้น

ข้อมูลหลักของกระทรวงแรงงานฯ ที่ออกรายเดือนนั้นเผยแพร่เป็น 2 ระลอกด้วย โดยเริ่มระบบนี้ตั้งแต่ปี 2015 ได้แก่ ข้อมูลด่วน (速報；sokuhō) หมายถึง ข้อมูลที่รีบนำมาเผยแพร่ทันทีหลังจากรวบรวม ได้เพื่อให้ผู้ใช้พอจะเห็นภาพคร่าว ๆ และนำไปวิเคราะห์แนวทางได้ทันท่วงที และ ข้อมูลยืนยัน (確報; kakuhō) หมายถึง ข้อมูลที่ใช้เวลาตรวจสอบจนแน่ใจแล้วหลังจากเผยแพร่ข้อมูลด่วนออกมาก่อน ถ้ามองจุดนี้น่าจะต้องเพิ่มคำว่า “รวดเร็ว” และ “รอบคอบ” ให้แก่ข้อมูลที่ญี่ปุ่นจัดเก็บด้วย

อันที่จริงในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 คนส่วนใหญ่ทั้งในและนอกประเทศก็เชื่อว่าข้อมูลของญี่ปุ่นกว้างขวาง ละเอียด รวดเร็ว และรอบคอบตามนั้น ในคู่มือของคณะกรรมการสถิติแห่งสหประชาชาติที่ออกเมื่อปี 1954 ก็ยังหยิบยกข้อมูลของรัฐบาลญี่ปุ่นขึ้นมาแนะนำเป็นตัวอย่างสำหรับระเบียบวิธีการเก็บที่ก้าวหน้า แต่เหตุการณ์ที่เกิดจากกระทรวงแรงงานเมื่อไม่นานนี้ได้สั่นคลอนความน่าเชื่อถือที่มีต่อรัฐบาลญี่ปุ่น

ประเด็นระเบียบวิธีการจัดเก็บข้อมูลถูกวิจารณ์นี้ ดูเผิน ๆ เหมือนไม่น่าจะมีอะไร เพราะในการสำรวจและประมวลผลทางสถิติ การใช้กลุ่มตัวอย่างถือว่าเป็นเรื่องที่ปฏิบัติกันทั่วไป อย่างไรก็ตาม ในหลายกรณี คุณภาพของตัวอย่างคือสิ่งที่ต้องนำมาพิจารณาด้วยดังเช่นในกรณีนี้ กล่าวคือ ข้อกำหนดที่กระทรวงแรงงานจะต้องปฏิบัติคือ ต้องเก็บข้อมูลจากบริษัทขนาดใหญ่ที่มีพนักงานตั้งแต่ 500 คนขึ้นไป “ทุกบริษัท” เพื่อสะท้อนความเป็นจริงให้แม่นยำที่สุด

ทว่าเมื่อตรวจสอบแล้วพบว่ากระทรวงไม่ได้ทำตามนั้น และทางกระทรวงก็ออกมายอมรับ (บางส่วนอาจเป็นการแก้ตัว) ว่าตั้งแต่ปี 2004 ในกรณีของกรุงโตเกียวมีการสุ่มสำรวจบริษัทลักษณะนั้นเพียง 1 ใน 3 ของจำนวนทั้งหมดประมาณ 1,400 แห่งเท่านั้น ซึ่งผิดไปจากกฎเกณฑ์ ด้านรัฐมนตรีแรงงานฯ แถลงต่อคณะกรรมาธิการงบประมาณว่า การสุ่มสำรวจในอัตรา 1 ใน 3 นั้นถือว่าเพียงพอ เพราะในทางสถิติแล้วถือว่าความแม่นยำไม่เปลี่ยนแปลง และเมื่อนำข้อมูลนั้นมาคูณ 3 ก็จะได้ตัวเลขที่สะท้อนความจริงออกมา

แต่ทว่าถ้อยคำของรัฐมนตรีถูกนักสถิติระดับประเทศวิจารณ์ทันทีว่าอ่อนหัด ในการสำรวจรายเดือนนั้น สำหรับบริษัทที่มีพนักงานไม่ถึง 500 คน ญี่ปุ่นใช้วิธีสุ่มสำรวจอยู่แล้ว แต่สำหรับบริษัทที่ใหญ่กว่า เนื่องจากระดับค่าจ้างและจำนวนพนักงานอาจแตกต่างกันมาก ถึงได้มีกฎออกมาว่าต้องสำรวจทั้งหมด เพราะบางบริษัทอาจมีพนักงาน 500 กว่าคน ขณะที่บางบริษัทอาจมีเป็นพัน ถ้าไม่สำรวจทั้งหมดย่อมนำมาซึ่งความเบี่ยงเบนของข้อมูล และคลาดเคลื่อนจากสภาพจริงได้ง่าย นอกจากนี้ การเปลี่ยนวิธีเก็บข้อมูลสำคัญทางสถิตินั้น กฎหมายญี่ปุ่นบัญญัติว่าจะทำโดยพลการไม่ได้ ต้องผ่านความเห็นชอบของกระทรวงมหาดไทยและการสื่อสารเสียก่อน อีกทั้งในทางสถิติก็มีข้อกำหนดหลายอย่างที่ถือว่า “ห้ามแตะ” และข้อที่ถือว่าต้องห้ามโดยเด็ดขาดคือ “วิธีสำรวจ”

มาถึงตรงนี้มีชื่อกระทรวงมหาดไทยฯ ออกมา อาจจะสงสัยว่ากระทรวงนี้เกี่ยวอะไรด้วย จึงขออธิบายไว้โดยสังเขปดังนี้คือ กระทรวงมหาดไทยฯ ของญี่ปุ่นทำหน้าที่ดูแลข้อมูลด้านสถิติของประเทศ ข้อมูลหลายอย่างรวบรวมเอง แต่อีกหลาย ๆ อย่างก็ให้กระทรวงที่เชี่ยวชาญเฉพาะทางไปประมวลมา นอกจากนี้ ยังมีกฎหมายข้อมูลสถิติที่บัญญัติให้ตั้ง “คณะกรรมการสถิติ” ขึ้นมาปฏิบัติหน้าที่กับกระทรวงมหาดไทยฯ ด้านการวางแผนข้อมูล สอบทาน และอรรถาธิบายด้วย ซึ่งถือว่าเป็นโครงสร้างที่รัดกุมพอสมควร

กระทรวงมหาดไทยฯ มี “ผู้อำนวยการด้านนโยบายประจำกระทรวง” รับผิดชอบด้านสถิติของประเทศโดยทำงานร่วมกับสำนักงานสถิติแห่งญี่ปุ่น คณะกรรมการสถิติถือว่าเป็นองค์กรภายนอกที่ทำงานร่วมกับกระทรวงมหาดไทยฯ ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญและมีความเป็นกลางรวม 13 คน ส่วนกระทรวงต่าง ๆ มีหน้าที่จัดสำรวจเพื่อรวบรวมสถิติโดยแจ้งแก่กระทรวงมหาดไทยฯ โดยแต่ละกระทรวงจะจัดสำรวจข้อมูลที่เกี่ยวกับข้องสายงานของตน

เรื่องราวความผิดพลาดที่เกิดในกระทรวงแรงงานฯ ไม่ว่าจะตั้งใจหรือไม่ก็ตาม กลายเป็นเรื่องใหญ่ในญี่ปุ่น เพราะ 1) เมื่อข้อมูลเบื้องต้นผิดพลาด ย่อมส่งผลกระทบต่อการวางนโยบายและการประเมินผลทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะในช่วงที่ญี่ปุ่นกำลังพยายามผลักดันเศรษฐกิจให้พ้นจากภาวะเงินฝืด, 2) การเปลี่ยนวิธีสำรวจโดยพลการถือว่าขัดต่อกฎหมาย, และ 3) ทำลายความน่าเชื่อถือของรัฐบาล

พอเกิดเรื่องแบบนี้ขึ้น ประชาชนกว่าครึ่งไม่ค่อยเชื่อถือข้อมูลของรัฐบาลแล้ว จากผู้คนราวพันสองร้อยคนที่ตอบการสำรวจ (โดย NHK) พบว่า 52% ไม่เชื่อถือข้อมูลสถิติของรัฐบาล, 37% ไม่แน่ใจ มีเพียง 5% เท่านั้นที่เชื่อถือ ซึ่งเป็นเรื่องที่เข้าใจได้เพราะประชาชนคือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากความบกพร่องของทางการ กล่าวคือ ตามปกติข้อมูลแรงงานจะสะท้อนค่าจ้างและชั่วโมงทำงาน หน่วยงานต่าง ๆ จะนำข้อมูลนี้ไปกำหนดการจ่ายเงินสวัสดิการประกันการจ้างงาน (เช่น เมื่อตกงาน เมื่อเกิดอุบัติเหตุระหว่างทำงาน จะได้รับเงินช่วยเหลือ) ถ้าข้อมูลชี้ออกมาว่าระดับค่าจ้างต่ำ เงินสวัสดิการที่ได้รับจะต่ำไปด้วย และการสำรวจบริษัทใหญ่ไม่ครบทั้งหมดก็นำไปสู่ความเป็นไปได้ที่ว่าตัวเลขระดับค่าจ้างอาจต่ำกว่าความเป็นจริง หรือในระดับประเทศ ธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นนำตัวเลขนี้ไปวิเคราะห์เศรษฐกิจด้วย จึงโยงไปถึงความน่าเชื่อถือในระดับนานาชาติ

หลังจากพบตัวเลขที่สำรวจอย่างบกพร่องขึ้นมาแบบนี้ก็มีคนตั้งข้อสังเกตว่า ส่วนหนึ่งคงเป็นเพราะจำนวนเจ้าหน้าที่ด้านสถิติคงมีไม่เพียงพอ ซึ่งก็เป็นเช่นนั้นจริง โดยเมื่อเทียบในระดับโลกแล้ว บุคลากรของญี่ปุ่นน้อยกว่าของประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศ และมีแนวโน้มลดลงอย่างฮวบฮาบด้วย เมื่อพิจารณาปี 2008 กับปี 2015 มีตัวเลขปรากฏดังนี้

การพบข้อมูลที่ไม่ชอบมาพากลแบบนี้ แม้ทำให้สังคมเสียความรู้สึกอยู่ไม่น้อย แต่ถ้าหามุมดี ๆ มามองคงบอกว่ามันจะนำไปสู่การปรับปรุงต่อไป ในเบื้องต้นกระทรวงแรงงานฯ ประกาศขออภัยต่อประชาชนแล้วโดยขึ้นข้อความทางเว็บไซต์ และหลังจากที่รัฐบาลถูกฝ่ายค้านซักฟอกจบ คาดว่าญี่ปุ่นคงจะปฏิรูประบบจัดเก็บข้อมูลหรือวางมาตรการที่รัดกุมยิ่งขึ้น เรื่องแบบนี้อาจจะไกลตัวคนไทย แต่ในความไกลนี้ ถ้ามองให้ดีคงนำมาเทียบเคียงเป็นอุทาหรณ์ให้เราคอยตรวจสอบข้อมูลและการทำงานของข้าราชการไทยได้บ้าง

**********
คอลัมน์ญี่ปุ่นมุมลึก โดย ดร.โฆษิต ทิพย์เทียมพงษ์ แห่ง Tokyo University of Foreign Studies จะมาพบกับท่านผู้อ่านโต๊ะญี่ปุ่น ทุกๆ วันจันทร์ ทาง www.mgronline.com