คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร
ตอนที่แล้วได้กล่าวถึงการปรับปรุงกลไกและระบบราชการที่บริหารปกครองราชอาณาจักรสวีเดนภายใต้สมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปแล้วสองประการ ได้แก่ การปรับปรุงสภาบริหาร (คณะรัฐมนตรีในปัจจุบัน) และกระทรวงที่เรียกว่า Chancery ที่ในสมัยนั้นเป็นกระทรวงที่ดูแล 4 เรื่องด้วยกัน นั่นคือ การต่างประเทศ มหาดไทย การคลังและสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ในตอนนี้จะได้กล่าวต่อจากตอนที่แล้ว
การปรับปรุงต่อไปคือ กระทรวงการคลัง (Chamber) ภายใต้การนำของ Sten Bielke (ถึงปี ค.ศ.1684) มีหน้าที่ความรับผิดชอบคลอบคลุมเกี่ยวกับการเงินและการคลังสาธารณะ ตามพระราโชบายของพระเจ้าชาร์ลสที่สิบเอ็ด คือให้มีการจัดตั้งและบริหารงานเป็นคณะกรรมาธิการย่อย ๆ เช่น คณะกรรมาธิการที่ตรวจสอบกล่าวหาคณะผู้สำเร็จราชการ, คณะกรรมาธิการการเวนคืน, คณะกรรมาธิการเรียกค่าเสียหายจากหนี้สาธารณะ เป็นต้น
คณะกรรมาธิการชั่วคราวย่อย ๆ เหล่านี้ช่วยให้พระเจ้าชาร์ลสที่สิบเอ็ดทรงสามารถเข้ามาจัดการควบคุมได้ง่ายขึ้น และผลสำเร็จสำคัญของพระองค์ในการดูแลกระทรวงการคลังคือ การจัดตั้ง สำนักงานงบประมาณ ที่คงอยู่มาจนถึงปัจจุบัน โดยทำหน้าที่กำหนดมาตรฐานและวินัยทางการคลังจนสามารถมีงบประมาณเกินดุลได้ในปี ค.ศ.1693
ทั้งนี้ งบประมาณประจำปีจะต้องได้รับการอนุมัติจากพระมหากษัตริย์และมีผลผูกพันทางกฎหมาย เมื่อ Sten Bielke เสียชีวิตในปี ค.ศ.1684 Claes Fleming ได้ขึ้นดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงและประธานสำนักงบประมาณแทน เขาผลักดันให้มีการปฏิรูปเพื่อเสริมพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการควบคุมงบประมาณให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น นอกจากนี้ กระทรวงการคลังยังมีหน้าที่ตรวจสอบบัญชีและเก็บรวบรวมเอกสาร ตลอดจนการควบคุมงบประมาณพิเศษของศาสนจักร สถาบันการศึกษา โรงพยาบาลและเมืองต่าง ๆ อีกด้วย
สี่ การบริหารงานบุคคล ในระบบราชการของพระเจ้าชาร์ลสที่สิบเอ็ดถือเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดแห่งหนึ่งในสมัยของพระองค์ มีลักษณะสำคัญคือมีความเชี่ยวชาญและเน้นความรู้ความสามารถในการเลื่อนตำแหน่งทางการงาน (professionalism and meritocratic character) ดังปรากฏให้เห็นในการพัฒนาด้านต่างๆดังต่อไปนี้
1) ในประเด็นการพัฒนาทักษะและความสามารถของการเป็นข้าราชการอาชีพ (Professionalism) ได้จัดให้มีการฝึกหัดอบรมข้าราชการในมหาวิทยาลัย และที่สำคัญคือการฝึกงานต่าง ๆ ที่ให้ความรู้ ทักษะและประสบการณ์แก่บุคคลก่อนหน้าที่จะบรรจุเข้าเป็นข้าราชการเต็มตัว ดังที่พบในศาลสูงสองแห่ง (Svea hovrätt และ Göta hovrätt) ที่มีโครงการฝึกงานและฝึกอบรมที่มีเงินตอบแทนที่สามารถผลิตข้าราชการที่มีความรู้ความสามารถให้แก่หน่วยงานต่าง ๆ ได้กว่า 850 คนระหว่างปี ค.ศ.1620-1720 ทำให้สามารถรองรับการขยายตัวของระบบราชการสวีเดนได้
2) ในประเด็นการพัฒนาระบบคุณธรรม (Meritocracy) จำต้องพิจารณาในบริบทของสังคมสมัยใหม่ช่วงต้น เพราะความรู้ความสามารถเป็นเพียงหนึ่งในปัจจัยต่าง ๆ ที่นำไปสู่การเลื่อนขั้นตำแหน่ง เพราะยังมีปัจจัยอื่น ๆ ได้แก่ การอุปถัมภ์ เส้นสายเครือญาติและการซื้อขายตำแหน่งที่ปรากฎทั่วยุโรปในสมัยดังกล่าว ซึ่งมีส่วนทำให้ฐานันดรอภิชนได้เปรียบในการบรรจุเข้ารับราชการ กระนั้น เมื่อเข้าในระบบราชการได้แล้ว สามัญชนก็สามารถเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่งได้อย่างเสรี ดังตัวอย่าง Lindschöld, Gyllenborg และ Piper ที่สามารถเข้าสู่ตำแหน่งสูงสุดของรัฐได้ แม้ว่าเกิดมาในฐานันดรสามัญชนก็ตาม
นอกจากนี้ สวีเดนก็ไม่มีการซื้อขายตำแหน่งดังที่กระทำอย่างแพร่หลายในประเทศอย่างฝรั่งเศสอีกด้วย ดังที่ได้กล่าวไปก่อนหน้า การสนับสนุนให้มีข้าราชการอภิชนใหม่จำนวนมากส่งผลกดดันต่ออภิชนเก่าที่ไม่ยอมรับอภิชนใหม่เหล่านี้ในทางสังคมวัฒนธรรม แต่กระนั้น อภิชนใหม่เหล่านี้ก็ดูจะสร้างคณาธิปไตยใหม่ขึ้นมาด้วยการแต่งงานข้ามกันภายในกลุ่มและส่งลูกหลานให้เข้ารับราชการต่อไป ในรัชสมัยของพระเจ้าชาร์ลสที่สิบเอ็ด ข้าราชการใหม่ถึงร้อยละ 75 มาจากฐานันดรสามัญชน แต่พร้อมกันนี้ ตระกูลอภิชนใหม่ก็กำลังสร้างฐานอำนาจของตนในระดับสูงด้วย
ห้า ผู้ว่าการจังหวัด เป็นตัวแทนพระราชอำนาจสำคัญที่เข้าปฏิสัมพันธ์กับประชาชนคนธรรมดา ตำแหน่งผู้ว่าการจังหวัดได้รับการปฏิรูปให้เป็นทางการภายหลังปี ค.ศ.1634 ทำหน้าที่ดูแลปกครอง 24 จังหวัดทั่วสวีเดนและฟินแลนด์ ผู้ว่าการจังหวัดเป็นอภิชนที่เป็นข้าราชการประจำและมักเป็นตำแหน่งที่ได้รับในช่วงท้ายของอายุราชการ โดยทำหน้าที่บริหารราชการในพื้นที่แทนพระมหากษัตริย์
พระเจ้าชาร์ลสที่สิบเอ็ดทรงมีความพยายามที่จะเพิ่มภาระหน้าที่ของผู้ว่าการจังหวัดและควบคุมผู้ว่าการจังหวัดให้อยู่ภายใต้พระเนตรพระกรรณของพระองค์ พระองค์ยังจัดวาระเป้าหมายให้แก่ผู้ว่าการจังหวัดและทรงสร้างมาตรฐานการทำงานของผู้ว่าการทั่วราชอาณาจักร แต่นอกจากที่เป็นตัวแทนพระราชอำนาจในการดำเนินนโยบายและการปฏิรูปในระดับท้องถิ่นแล้ว ผู้ว่าการจังหวัดยังคอยกลั่นกรองคำร้องและเรื่องร้องทุกข์เพื่อทูลเกล้าฯถวายแก่พระมหากษัตริย์อีกด้วย
หก การปกครองเขตเมือง (urban sector) ในคริสตศตวรรษที่ 17 สวีเดนมีเมืองจำนวนไม่มากนัก พื้นที่ส่วนใหญ่ยังคงเป็นเขตอุตสาหกรรมหรือเป็นชุมชนเทศบาลเท่านั้น เมืองที่สำคัญขณะนั้นได้แก่ กรุงสต๊อกโฮล์ม, อุปป์ซาลา, Gothenburg, Kalmar และ Åbo ซึ่งต่างได้รับเงินสนับสนุนจากพระมหากษัตริย์
ในรัชสมัยของ Charles XI ยังไม่มีแนวคิดว่าด้วยการปกครองตนเองในระดับเทศบาล เมืองต่าง ๆอยู่ภายใต้พระราชอำนาจกษัตริย์อย่างเต็มที่ การปกครองท้องถิ่นดำเนินไปโดยกลุ่มเจ้าพนักงานปกครอง อันได้แก่ หัวหน้าเมือง (Burgomaster) และสภาเมือง (Council) ซึ่งเป็นที่ชัดเจนว่า Charles XI ทรงมีพระราชประสงค์ให้มีการแต่งตั้งตำแหน่งทั้งสองและรับเงือนเดือนจากรัฐบาลกลางต่อไป เจ้าพนักงานปกครองจึงไม่ได้เป็นตัวแทนประชาชนในท้องถิ่น จะมีแต่เพียงที่ประชุมผู้อาวุโส (Assembly of Elders) เท่านั้นที่มีสมาชิกมาจากท้องถิ่น แต่ก็ถูกจำกัดบทบาทลงไปมาก
อย่างไรก็ดี เจ้าพนักงานปกครองพยายามที่จะปกป้องสิทธิและผลประโยชน์ท้องถิ่น ส่วนหนึ่งคงเป็นเพราะพวกเขาพำนักอาศัยอยู่ภายในพื้นที่และต้องเผชิญกับแรงกดดันภายในชุมชนด้วยตนเอง ทำให้ชุมชนท้องถิ่นก็สามารถเจรจาต่อรองกับรัฐบาลกลางได้สำเร็จ ความจำเป็นในการมีการบริหารราชการอย่างต่อเนื่องในท้องถิ่นทั่วราชอาณาจักรและความจำเป็นในการรักษาสายสัมพันธ์ทางสังคมทำให้การปกครองตนเองยังคงพอมีที่ทางในสวีเดนต่อไปอยู่บ้าง
ทั้งนี้ ในกรณีของกรุงสต๊อกโฮล์มที่เป็นศูนย์เศรษฐกิจใหญ่นั้น อำนาจการปกครองไม่ได้อยู่ที่เจ้าพนักงานแต่อยู่ที่ผู้ว่าการเมือง นั่นคือ Christopher Gyllenstierna
เจ็ด การปกครองชุมชนชนบท ระบบราชการกลางได้เข้ามาปรับใช้สถาบันท้องถิ่นโบราณในพื้นที่เพื่อควบคุมและกล่อมเกลาประชาชนในพื้นที่ สถาบันดังกล่าวคือ häradsting หรือศาลเขต ซึ่งเป็นรูปแบบหนึ่งของ ting หรือการปกครองตนเองระดับท้องถิ่นที่ประชาชนทั้งหมดในชุมชนจะมารวมตัวกันเพื่อพิจารณาปัญหาและแก้ไขข้อพิพาทต่าง ๆ โดยมุ่งไกล่เกลี่ยข้อพิพาทและรักษาความสงบในชุมชนเป็นหลัก (ดังจะเห็นว่าโทษทั้งหมดเป็นการปรับเงินเท่านั้น)
การเปลี่ยนแปลงที่เริ่มขึ้นตั้งแต่การตีพิมพ์กฎหมายแห่งแผ่นดิน (Land Law) ในปี ค.ศ.1608 ทำให้ศาลเขตขยายขอบเขตหน้าที่และบังคับใช้ตัวบทกฎหมายในขอบเขตที่กว้างมากขึ้น โดยเฉพาะประเด็นการบังคับใช้กฎหมายและดำเนินนโยบายในระดับท้องถิ่น พร้อมกับมีการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่บริหารจากราชการกลางมาตรวจสอบดูแล
การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวทำให้ศาลเขตกลายเป็นเครื่องมือการปกครองที่เชื่อมโยงโดยตรงกับรัฐบาลกลาง ดังจะเห็นได้ว่าการแก้ข้อพิพาทด้วยการมุ่งไกล่เกลี่ยประนีประนอมได้กลายเป็นการมุ่งหาความยุติธรรมอย่างเป็นทางการ กระนั้น ชุมชนชนบทเหล่านี้ก็ยังคงรักษาอำนาจการปกครองท้องถิ่นได้ในระดับหนึ่ง
(โปรดติดตามตอนต่อไป)